Макаров - видный царский чиновник. Был прокурором судебной палаты в 1901 г., позднее старшим председателем Харьковской судебной палаты. С 1906 г. товарищ министра внутренних дел П. Столыпина, руководитель полицейской частью министерства. В борьбе с революционными организациями Макаров широко применял систему провокаций. В 1911 г., после убийства Столыпина, он был назначен его преемником на посту министра внутренних дел и явился прямым продолжателем столыпинской политики беспощадных репрессий. При нем было проведено в жизнь задуманное Столыпиным выделение Холмского края в самостоятельную губернию. Во время выборов в Думу Макаров принимал энергичные меры к тому, чтобы обеспечить правительству нужный ему состав 'народных представителей'. В своей речи в Думе 11 мая 1912 г. по поводу ленского расстрела он произнес знаменитую фразу: 'Так было, так будет впредь'. В декабре 1912 г. он был заменен на посту министра внутренних дел Маклаковым.