Правовое регулирование охраны лесов

/

Введение

Россия является крупнейшей лесной державой. Леса в ней занимают площадь 779 млн. га, что составляет почти половину территории России и около одной четверти мировых лесных ресурсов. Лесные ресурсы оказывают существенное влияние на экономику более 40 субъектов Российской Федерации, в которых продукция лесной промышленности составляет от 10 до 50% общего объема промышленной продукции. Следует обратить внимание на то, что около 94% лесов произрастает на землях лесного фонда.

В одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003г. №69-р Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы СЗ РФ 2003 №4. Ст. 364. были предусмотрены мероприятия по развитию лесного хозяйства, направленные на повышение интенсивности его ведения и росту доходов от использования лесных ресурсов при обеспечении мероприятий по лесовосстановлению и улучшению качества лесов в целях выполнения им экологической функции. Действовавший ранее Лесной кодекс Российской Федерации 1997 года (далее - ЛК РФ 1997г.) не мог служить правовой основой осуществления предусмотренных Концепцией мер по развитию лесного хозяйства, поскольку не имел общей направленности на развитие имущественных отношений в лесном секторе. Внесенные в него многочисленные изменения (2001 - 2006 г.) не могли исправить положение, поэтому 4 декабря 2006 г. был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации (далее - ЛК РФ 2006г), вступивший в силу 1 января 2007 г. СЗ РФ 2006. №50. Ст. 5278 Необходимость принятия нового Лесного кодекса была обусловлена и другими обстоятельствами - изменениями в системе государственного управления, произошедшими в стране в ходе осуществления административной и бюджетно-финансовой реформ, разграничениями полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые затронули и сферу лесных отношений. Указанные обстоятельства, а также необходимость существенного повышения эффективности и объемов использования лесов, совершенствования арендных отношений, решения задач по развитию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, создания благоприятных условий для инвестиций в лесной сектор потребовали принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации.

В числе насущных проблем лесопользования, являющегося ключевым звеном лесопромышленного комплекса - значительные экологические и экономические потери от незаконных рубки и экспорта древесины, огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров, невысокая экономическая эффективность лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины. Очевидно, что лесное законодательство должно быть направлено главным образом на решение названных и других актуальных задач: с одной стороны, создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов, а с другой стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба.

ЛК РФ 2006 г. в отличие от прежнего ЛК РФ 1997г. содержит ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым ЛК РФ создал правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение до сих пор не использовавшихся огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. Лесной кодекс, как отмечает О.И. Крассов, является ярким воплощением идеи либерализации российского законодательства о природных ресурсах путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2007. С. 5..

В ЛК РФ включено значительное количество нововведений: установлена новая система прав на лесные участки; закреплена децентрализация системы управления лесами, в том числе путем передачи большого объема полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации; изменена классификация лесов; предусмотрена система новых актов лесного планирования, включая лесной план субъекта Российской Федерации и лесохозяйственный регламент. Впервые в лесное законодательство включены нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность в лесном секторе и др.

Среди обоснования актуальности темы, нужно назвать её востребованность, а также несовершенство законодательства.

Следует отметить отсутствие фундаментальных исследований данной темы в связи с принятием нового Лесного кодекса РФ. Существующие теоретические разработки при правоприменении на данный момент упускаются из вида в силу отсутствия должной правовой концепции.

1. История развития законодательства в области использования и охраны лесов

До XVIII века в России отсутствовала законодательная и нормативная база, определяющая виды собственности на леса, не было информации по характеристике лесов и не существовало даже отдельных элементов ведения лесного хозяйства и лесопользования. Лесов было много, и потребности в древесине, других лесных ресурсов удовлетворялись государством и населением по мере их надобности и практически без ограничений.

В начале XVIII века, во время царствования Петра I (1682-1725), появляются законодательные акты о лесах, инструкции по их использованию, учёту, охране. Причиной тому явилось активное вовлечение лесных ресурсов в кораблестроение. К тому же в 1712 году произошёл большой пожар в Москве, что и стало толчком к законотворчеству Петра в области лесного хозяйства. Это время начала формирования и функционирования централизованной системы управления лесами России.

После смерти Петра Великого начинается систематическое ослабление государственной направленности лесного законодательства.

Анализируя второй этап развития лесного законодательства и лесоуправления в России от Петра I до Екатерины II, можно сделать следующие выводы.

Законодательство Петра I провозглашало преимущественное право государства на леса как части государственного богатства. Пётр I считал, что государство вправе выделить из общей массы лесов необходимую для него часть и постоянно контролировать действия частных владельцев. В законотворчестве он действовал последовательно, как бы отрицая частную собственность на леса. Не понимая системы законов Петра Великого и видя в его указах только выражение царской воли, преемники реформатора произвольно изменяли отдельные части его лесоохранительных законов, не думая, что тем самым подрывается его система и наносится значительный ущерб лесам России Гиряев М.Д. Формы собственности на леса и лесоуправление в законодательстве России// Лесное хозяйство. 1995. № 4..

Деятельность Екатерины II в лесном законотворчестве привела к коренному изменению предшествующей системы. Централизованное управление лесами было упразднено и передано различным ведомствам. Екатерина II отменила строгое лесоохранительное законодательство Петра I и предоставила леса в частную собственность.

В Указе от 22 сентября 1782 года говорится:«Все леса, растущие в помещичьих дачах, хотя бы они и считались заповедными, оставить в полную собственность владельцев…Дозволить всякому свои леса продавать…»

Идея Петра I о высшем государственном значении лесов, ради которого необходимо их сберегать, была отменена. Правительство Екатерины II определило экономическое значение лесов главной целью лесоуправления, разрешив свободную торговлю как лесными массивами, так и древесиной из них. В соответствии с законом 1782 года леса России были разделены на 2 части: казенные и частные. В последующее столетие нормативные акты по управлению и эксплуатации лесов устанавливались только для казенных лесов, для частных их не было.

Казенные леса были переданы в управление ведомству Директоров Государственного Домоводства (имущества). Извлечение наибольшего дохода из леса как казенного имущества - господствующий принцип развития лесного законодательства и лесоуправления в России до конца XIX века.

С.А. Ведров (1878) отмечает: «1782 годом кончается в России история лесоохранения и начинается, с одной стороны, история управления казенными лесами, а с другой стороны - печальная летопись истребления лесов их собственными хозяевами вследствие необеспеченности и малодоходности лесной собственности вообще и стремление поэтому к превращению лесной недвижимости в деньги» Ведров С.А. О Лесоохранении по русскому праву Спб.,1878. .

В организацию лесопользования в казенных лесах был заложен принцип рыночных отношений.

Большое влияние на лесное хозяйство имели указы императора Павла I. В 1798 году была введена в действие инструкция, основанная на двух принципах Петра Великого: сохранение лесов и разведение лесов местах безлесных. Частные леса были выведены из-под государственного управления. Предупреждение лесных пожаров - единственное положение законодательства, которое вменялось в обязанность частному владельцу лесов. К этой инструкции были разработаны и введены в действие подробные правила использования лесов, способы их восстановления.

В целом, можно сказать, что на рубеже XVIII-XIX веков была сформирована система управления казенными лесами России, которая функционирует в настоящее время.

К концу 60-х годов XIX века началось небывалое в России истребление частных лесов. «Леса вырубали во всех губерниях и больше всего в губерниях малолесных и значительно населенных» Цветков М.А. Изменение лесистости в России с конца XIX столетия по 1914 год. М., 1957.. Этому способствовало полная бесконтрольность эксплуатации помещиками и другими владельцами своих лесов. Лесной департамент, управляющий только казенными лесами, какого-либо надзора за частными лесами не осуществлял.

Власть, общественность и, в первую очередь, специалисты лесного хозяйства Корпуса лесничих были крайне обеспокоены масштабами истребления частных и крестьянских лесов.

Принятое в 1888 году Положение о сбережении лесов, которое вошло в состав Устава лесного, определило позицию правительства России по введению государственного регулирования и контроля за состоянием, использованием и охраной лесов независимо от форм собственности. Принципиальным положением этого акта являлось условие, при котором затраты на реализацию природоохранительных мероприятий, согласно утвержденным планам ведения лесного хозяйства, несут собственники лесов. Редько Г.И., Редько Н.Г. История лесного хозяйства России. М., 2002.

Как отмечает Гиряев М.Д. в работе «Лесопользование в России» Гиряев М.Д. Лесопользование в России. М.:ВНИИЛМ, 2003. 240 с., «Россия к началу XX века имела стройную систему лесоуправления казёнными лесами, где лесничество являлось юридическим лицом и хозяйственной единицей, на которую разрабатывались проекты лесоустройства».

Была наработана законодательная база по организации и ведению лесного хозяйства в виде уставов лесных, основные положения которых базируются на указах Петра Великого и его приемников. В развитии уставов лесных были разработаны и утверждены правовые нормативные акты по организации лесопользования, ведению лесного хозяйства, а также создана рыночная система взаимодействия органов лесного хозяйства и лесозаготовителей через продажу древесины на корню на торгах, которая обеспечивала значительные поступления средств в государственную казну и покрывала затраты по управлению казёнными лесами.

Принятым 26 октября 1917 года II Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декретом о земле была отменена частная собственность на землю и леса, в частности.

Лесничества как хозяйственные единицы перешли в советскую систему без особых структурных изменений и являлись главным звеном лесоуправления вплоть до 1929 года.

В 1930 г. была сформирована новая структура управления лесным хозяйством России (функционирующая до принятия Основ лесного законодательства РФ 1993г), которой были свойственны следующие элементы:

- отсутствие рыночных отношений в лесопользовании и лесном хозяйстве. Функционировала распределительная система в использовании лесных ресурсов;

- комплексные лесные предприятия (лесхозы, леспромхозы, лесокомбинаты…) выполняли лесохозяйственные работы и осуществляли заготовку и переработку древесины от рубок главного пользования;

- приоритет лесной промышленности, а не лесного хозяйства при принятии решений соответствующими органами государственной власти (низкая таксовая стоимость древесины, передача в безраздельное ведение еспромхозами Минлеспрома СССР части лесного фонда и т.д.).

В этот период лесоуправление и лесопользование базируется на государственной собственности на леса.

Подводя итог, надо отметить, что исторический опыт показывает, что господствующей формой собственности на леса в России исторически была государственная форма собственности. Речь идёт о сосредоточении функций управления, контроля и ведения хозяйства в одних руках.

Принятие Основ лесного законодательства Российской Федерации в 1993 году положило начало развитию рыночных отношений в лесном хозяйстве (введена аренда участков лесного фонда, торги). Разграничение компетенции органов государственной власти по регулированию лесных отношений произошло по принципу децентрализации: от Российской Федерации к субъектам РФ.

законодательство рациональный охрана лес

2. Правовое регулирование использования лесов

2.1 Основные понятия

Для того, чтобы понять, что представляет собой современное юридическое понятие «лес», следует вкратце ознакомиться, как определялось это понятие раньше. ЛК РФ 1997 года включал понятия леса и земли, на которой произрастают леса. В отличии от ЛК РСФСР 1978, который разграничивал эти понятия, сначала Основы лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 года, а потом и ЛК 1997 года объединили эти различные по своему содержанию понятия Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма,2007. 416 с..

Юридически обоснованное понятие «лес», которое бы соответствовало принципу разграничения предметов регулирования различных отраслей права (земельного, водного, горного, фаунистического, экологического и т.д.), должно включать в себя совокупность растительных организмов: древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхов, лишайников, грибов и др.).

В ЛК 1997 года было закреплено биологическое понятие леса как совокупности лесной растительности, земли, животного мира, и других компонентов окружающей природной среды. С юридической точки зрения такое представление о лесе было неверным, т.к. указанный комплекс отношений регулировался различными отраслями законодательства. Объединение земли и лесов в единое понятие «лесной фонд» приводило к возникновению коллизий, противоречий между лесным и земельным законодательством.

Земельное законодательство определяло и определяет сейчас общие положения, касающиеся регулирования использования и охраны земель лесного фонда. Лесное законодательство должно отражать специфику регулирования этих отношений.

В ст.5 Лесного кодекса 2006 года сказано, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе (в широком смысле) или как о природном ресурсе (в узком смысле). Но ЛК умалчивает, как определить случаи, когда лес представляет собой только экологическую систему-часть окружающей природной среды, а когда - только природный ресурс, который используется обществом для удовлетворения своих потребностей

В ЛК также нет юридически значимых признаков, с помощью которых некий объект можно было бы признать лесом.

В качестве центрального правового института действующего Лесного кодекса можно считать институт использования лесов. Кодекс закрепил новые виды использования лесов, перечень которых значительно расширился. В Концепции развития лесного хозяйства на 2003-2010г Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 января 2003г. №69-р. организация рационального использования лесов названа стратегически важной задачей.

Лесной кодекс 2006 года регулирует в первую очередь отношения по поводу использования и охраны земель, на которых произрастают леса, но не лесов. Такой подход вполне оправдан с юридической точки зрения, если он применяется не в ущерб полному и детальному правовому регулированию собственно лесных отношений, объектом которых является лес как объект природы и природный ресурс. К сожалению, этого не произошло. Отношения по поводу использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов также являются предметом нового ЛК, однако они отодвинуты на задний план.

ЛК регулирует широкий комплекс общественных отношений, которые никак не связаны с использованием земель для нужд лесного хозяйства, для осуществления лесоэксплуатации. В итоге, такие виды деятельности, как использование и охрана животного мира, недропользование, использование и охрана вод, использование земель для строительства объектов недвижимости, осуществление религиозной деятельности и некоторые иные, de jure признаны статьёй 25 «использованием лесов».

Лесной кодекс 2006 года радикально изменил подход к регулированию лесных отношений. ЛК 1997 года использование лесов на основании права лесопользования - права, которое являлось производным от права собственности на леса. Ныне в основу правового регулирования использования лесов заложено регулирование земельных отношений - отношений по поводу использования и охраны земель, на которых произрастают леса. Объектом права пользования такими землями признается лесной участок, т.е. земельный участок. Ранее лесопользование было центральным институтом лесного права.

Отказавшись от понятий «лесопользование», «право лесопользования», законодатель использует неясный термин «использование лесов». На основе анализа норм ЛК можно прийти к выводу о том, что «использование лесов» не является титулом, на основании которого можно использовать леса и земли, на которых они произрастают, иные объекты природы. Использование лесов - это право, которое принадлежит пользователям лесных участков, причём не всем. Использование лесов представляет собой право, аналогичное тем правам, которые закреплены в ст. 41 ЗК. Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма,2007. 416 с.

Некоторые авторы (А.В. Мазуров Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу РФ и ФЗ 'О введение в действие Лесного кодекса РФ'.Частное право,2007. 296.с.) используют понятие «использование леса» как синоним понятия «виды лесопользования». Между тем, понятие использование лесов приобрело новое значение. К использованию лесов относится деятельность по лесопользованию и землепользованию, осуществляемая в лесах. Перечисляемые в ст. 25 ЛК РФ виды относятся и к лесопользованию и к землепользованию. Лес представляет собой неразрывное единство лесной растительности и земельной поверхности, поэтому нередко деятельность по лесопользованию сложно отграничить от землепользования. К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются, в первую очередь, полезные свойства земли. К видам лесопользования относятся те виды использования лесов, при которых извлекаются материальные и нематериальные блага, которые приносит лес как особый природный объект.

Таким образом, применяемое в Лесном кодексе РФ понятие «использование лесов» является широким, включающим лесопользование (извлечение полезных свойств леса как природного объекта, выполняющего средообразующие, водоохранные, защитные, оздоровительные и иные функции в интересах обеспечения права каждого на благоприятного окружающую среду, и леса как природного ресурса - объекта имущественных отношений), и землепользование, то есть извлечение полезных свойств земельного участка, на котором произрастает лес. Быковский В. К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда. М.,2008. 30 с.

Использование лесов подразумевает широкий круг действий, совершаемых физическими и юридическими лицами в целях получения материальных и нематериальных благ. Тихомиров М.Ю. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации. Тихомиров М.Ю.,2007.250с.

Объектом права пользования ЛК признает лесной участок, т.е. земельный участок.

Отмечается, что в ЛК РФ зачастую смешиваются понятия лес и лесной участок. Лес как объект гражданских прав самостоятельного значения в настоящее время не имеет, поскольку Федеральным законом от 4 декабря 2006г. №201-ФЗ леса исключены из перечня недвижимого имущества (п. 1 ст. 130 ГК РФ). Понятие леса в качестве объекта недвижимости и объекта права собственности заменено понятием земельного участка, на котором произрастает лес.

Специфика лесных участков признана Верховным Судом РФ, который установил, что правовая природа лесных участков не тождественна правовой природе земельных участков, поскольку лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством. Решение Верховного Суда РФ от 19 09 2007. № ГКПИ07-936\ СПС «Гарант» Ст. 67 ЛК РФ связывает понятие лесного участка с проведением на нем лесоустройства, что обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком. Согласно ст. 67, ч. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий, если на них произрастают леса. Следовательно, можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель. Быковский В. К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда. М.,2008. 30 с.

Для раскрытия выбранной темы, следует проанализировать понятие «освоение лесов» (ст. 12). Освоение лесов осуществляется на основе комплексного подхода и целевого назначения лесов (защитных, эксплуатационных, резервных). Эксплуатационные и защитные леса подлежат освоению в целях, указанных соответственно в ч. 3 и 4 ст. 12 Кодекса. Что же касается резервных лесов, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины Тихомиров М.Ю. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации. Тихомиров М.Ю.,2007.250с., то в них осуществляются только авиационные работы по охране и защите лесов. Согласно ч. 3 ст. 109 Кодекса, использование резервных лесов допускается лишь после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам в установленном порядке.

При исследовании понятия «освоение лесов» в соотношении с понятием «использование лесов» было выявлено, что первое понятие шире второго, поскольку освоение лесов означает их использование, создание и развитие лесной промышленности, проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также мероприятий по охране и использованию объектов животного мира и водных объектов. Статья 12 ЛК занимает одно из центральных мест в системе правовых норм ЛК, направленных на максимально возможное вовлечение лесных ресурсов и земель, занятых лесами, в эксплуатацию. Нормы этой статьи преследуют цель урегулировать вопросы освоения любых лесов. При этом на первый план выдвигается задача создания лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры как важнейшего элемента освоения лесов. Использование лесов теснейшим образом связывается с их освоением путём создания соответствующих инфраструктур, созданием объектов недвижимости в лесах. Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма,2007. 416 с.

Выводы по главе

· Исключение понятие «лес» из объектов недвижимости (ч.1. ст.131 ГК), использование в ЛК РФ различной терминологии (лесные насаждения, лесные растения и др.) может привести к неверному выводу о том, что понятие «лес» потеряло самостоятельность. Однако это не так. Термин «лес» самостоятельно используется по всему тексту Лесного кодекса. Он должен учитывать новейшие достижения лесоводческой науки, отражать неразрывную связь лесной растительности и земельной поверхности.

· Понятие «использование лесов» является широким понятием, включающим в себя, по существу, понятие «лесопользование» и «землепользование, осуществляемое на лесном участке». Использование лесов можно определить как извлечение полезных свойств леса как природного объекта и природного ресурса и полезных свойств земельного участка, на котором произрастает лес.

· Необходимо различать используемые в ЛК РФ смежные понятия - «лес», «лесной участок», «земельный участок». Лесной участок

3. Классификация использования лесов

Предлагается классифицировать виды использования лесов, предусмотренные ст. 25 ЛК РФ, на виды лесопользования и виды землепользования. Быковский В. К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда. М.,2008. 30 с. В перечень видов использования лесов, предусмотренный ст. 25 ЛК РФ, фактически включены не только виды лесопользования, но и виды землепользования, поскольку при их осуществлении используются полезные свойства земельного участка быть пространственным базисом для размещения зданий, сооружений, иных объектов, плодородие. При осуществлении землепользования зачастую происходит уничтожение лесов без проведения лесовосстановительных мероприятий, например, при возведении зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения (ч. 2 ст. 47 ЛК РФ). Поскольку данные виды деятельности осуществляются на лесных участках, правовой режим их осуществления носит комплексный характер.

Использование леса может различаться по субъектам, по характеру получаемой выгоды, по правовой форме, применяемой для упорядочения процесса получения выгоды, по степени вреда, причиняемого лесному биоценозу в результате акта (процесса) использования.

Субъектами использования леса признаются физические лица, индивидуальные предприниматели, юридические лица, государство и муниципальные образования. В главе 2 Кодекса государство и муниципальные образования не названы в качестве субъектов использования лесов. Их участие в процессе использования лесов осуществляется в рамках публично-правовых отношений. Непосредственно в использовании лесов принимают участие федеральные государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия как самостоятельные юридические лица.

Физическим лицам (гражданам) предоставлена возможность использовать леса для удовлетворения личных материальных и духовных потребностей. Практически все виды использования лесов, перечисленные в ст. 25 Кодекса, доступны гражданину. Граждане вправе для собственных нужд: заготавливать древесину (ст.30), заготавливать и собирать недревесные лесные ресурсы (ст. 33), заготавливать пищевые лесные ресурсы и собирать лекарственные растения (ст. 35). Эти правила базируются на норме ст. 221 ГК РФ - в случаях, когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным обычаем в лесах, водных объектах или на другой территории допускается сбор ягод, лов рыбы, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу.

Граждане могут охотиться в лесах, в том числе заниматься спортивной охотой (ст. 37 Кодекса). Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире. Охотиться в лесах граждане могут с соблюдением правил ФЗ от 24.04.1995 г. 'О животном мире'. В ст. 34 названного Федерального закона описаны виды и способы пользования животным миром.

Впервые в лесное законодательство включены нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность в лесном секторе.

Предпринимательская деятельность по использованию лесов возможна в двух основных направлениях: а) эксплуатация лесных ресурсов и б) эксплуатация территории, занятой лесом, для деятельности, не связанной с получением выгоды от эксплуатации лесных ресурсов. В обоих случаях предпринимательская деятельность подчиняется лесохозяйственному регламенту и проекту освоения лесов. Лесохозяйственный регламент воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка является основой осуществления использования, охраны, защиты леса (ст. 87 ЛК). Проект освоения лесов составляется лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду (см. ст. 12 и 88 ЛК).

Виды предпринимательской деятельности в сфере эксплуатации лесных ресурсов названы в ч. 1 ст. 25 Кодекса и раскрываются в последующих его статьях. Это: заготовка древесины (ст. 29), заготовка живицы (ст. 31), заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32), заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34), ведение охотничьего хозяйства (ст. 36), ведение сельского хозяйства (ст. 38).

Эксплуатация территории, занятой лесом, по своей природе мало отличается от аналогичного использования иных территорий - полей, пустынь, пастбищ, селитебных земель и др. Существенное отличие заключается лишь в мерах, которые должны быть предприняты для сохранения лесов.

Кодекс предусматривает возможность предпринимательского использования лесов для осуществления рекреационной деятельности (ст. 41), создания и эксплуатации лесных плантаций (ст. 42), выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых (ст. 43), строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов (ст. 44), строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45), переработки древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46), осуществления религиозной деятельности (ст. 47).

Научные организации, образовательные учреждения могут использовать леса для научно-исследовательской, образовательной деятельности (ст. 40). Научно-исследовательская и образовательная деятельность не всегда принимают форму предпринимательской деятельности в смысле абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ. Независимо от этого использование лесов для научно-исследовательской и образовательной деятельности подчиняется единым правилам Кодекса.

Все виды предпринимательской деятельности оказывают серьезное воздействие на состояние лесов. Именно применительно к предпринимательской деятельности установлено требование неистощительного и рационального использование лесных богатств, которое могло бы обеспечить непрерывное удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах. Соблюдение установленных правил лесопользования создает условия для сохранения и усиления средообразующих, водоохранных, защитных и других социальных по своей природе функций леса. Нормы Кодекса призваны максимально возможно ограничить вред, наносимый лесам вторжением человека, особенно при осуществлении предпринимательской деятельности.

Допускается использование лесов с предоставлением и без предоставления лесных участков. Такое разграничение имеет правовые последствия, связанные с закреплением определенных прав пользователей лесными участками и возложением на них соответствующих обязанностей.

В соответствии со ст. 71 ЛК в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется юридическим лицам, в аренду, безвозмездное срочное пользование - гражданам. Предоставление гражданам, юридическим лицам в аренду лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с ЛК. К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК, если иное не установлено ЛК. Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и в безвозмездное срочное пользование гражданам осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК, если иное не предусмотрено ЛК.

Проанализировав соответствующие статьи Лесного кодекса, мы пришли к выводу, что лесные участки предоставляются по следующим видам:

юридическим лицам для заготовки древесины на основании договора аренды лесных участков (ч.8 ст.29 ЛК РФ);

для заготовки живицы (ст.31);

гражданам, юридическим лицам, осуществляющим заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов (ч.3. ст.32);

гражданам, юридическим лицам, осуществляющим заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ч.4 ст.34);

для ведения охотничьего хозяйства (ст.36 ЛК);

для ведения сельского хозяйства (ч.2. ст.38);

для выращивания лесных, плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст.39);

государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим научным организациям, образовательным организациям - в аренду для научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности (ч.2 сто 40);

государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим лицам - в аренду для рекреационной деятельности (ч.4 ст.41);

10) для создания лесных плантаций и их эксплуатации (ст.42);

11) для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых(ст.43);

12) для строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов (ст.44);

13) для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст.45);

14) для переработки древесины и иных лесных ресурсов (ст.46);

15) для осуществления религиозной деятельности.

Без предоставления лесных участков предусмотрены следующие случаи использования лесов.

Согласно ч.8 ст.29 ЛК граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины без предоставления лесного участка на основании договора купли-продажи лесных насаждений в порядке, установленном ст.30 ЛК.

Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений для собственных нужд производится без предоставления лесных участков (ст.33, 35 ЛК).

Использование гражданами лесов для осуществления любительской охоты и спортивной охоты осуществляется без предоставления лесных участков (ч.1 ст.37 ЛК).

В соответствии с ч.3 ст.43 ЛК на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах их полномочий допускается выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений.

Правовым последствием разграничения использования лесов на случаи с предоставлением и без предоставления лесных участков является возложение на пользователей определенных обязанностей.

В частности, ст.26 ЛК предусматривает, что лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, ежегодно подают лесную декларацию в органы государственной власти, органы местного самоуправления. Согласно ч.1 ст.88 ЛК лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов.

В соответствии с ч.3 ст.53 ЛК меры пожарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами на основании проекта освоения лесов (ч.2 ст.55 ЛК). На лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины, лесовосстановление осуществляется арендаторами этих лесных участков (ч.2 ст.62 ЛК).

Законодатель разделяет использование лесов с изъятием и без изъятия лесных ресурсов. Правовое значение такой дифференциации состоит в следующем. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 содержит ст.26, в которой указано, что нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Такие нормативы и порядок их установления определяются законодательством о недрах, о животном мире, земельным, водным, лесным законодательством и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Одним из таких нормативов можно назвать расчетную лесосеку, выражающей допустимый объём изъятия древесины (ч.4. ст.29 ЛК).

Также от того, используется ли лесной участок с изъятием или без изъятия лесных ресурсов, зависит размер арендной платы за пользованием лесным участком.

Кроме того, согласно ст. 49 ЛК граждане, юридические лица, осуществляющие использование лесов, представляют в органы государственной власти, органы местного самоуправления отчет об использовании лесов, в котором, помимо остального, должна содержаться информация об объёме изъятых лесных ресурсов.

К числу видов использования лесов с изъятием лесных ресурсов ЛК относит заготовку древесины (ст.29 ЛК), заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов (ст.32 ЛК) и заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст.34 ЛК).

Следует отметить, что указанное деление видов использования лесов носит условный характер, так как изъятие лесных ресурсов, а в некоторых случаях просто их уничтожение, в частности путём вырубки леса, происходит почти при осуществлении всех видов деятельности в лесах.

Так, ч.3 ст.16 допускает рубки лесных насаждений любого возраста на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и других) -ст.13 ЛК, объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры (объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и другое) -ст.14 ЛК, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры-ст.21 ЛК. Причём в последнем случае ч.5 ст.21 допускает вырубку деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.

Изъятие лесных ресурсов - древесины происходит при осуществлении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (ст.19). При размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины.

31 Ограничение использования лесов

Использование лесов может быть ограничено. Но только в случаях и порядке, предусмотренных Лесным кодексом, другими федеральными законами. Ст.27 ЛК допускает установление следующих ограничений использования лесов:

1) запрет на осуществление одного или нескольких видов использования лесов, предусмотренных частью 1 статьи 25 настоящего Кодекса;

2) запрет на проведение рубок;

3) иные установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами ограничения использования лесов.

Лесной кодекс предусматривает такие случаи ограничения. В частности, ч.4 и 5 ст.11 ЛК пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст.11 ЛК, не допускается. (Следует заметить, что, тем не менее, формулировка статьи допускает ограничение права пребывания граждан в лесах в случаях, прямо не указанных в данной статье, но содержащихся в нормах иных федеральных законов.)

В соответствии со ст. 11 и ст. 27 ЛК устанавливаются ограничения следующих видов использования, связанных с пребыванием граждан в лесах:

- заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (ст.33 ЛК);

- заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд (ст.35 ЛК);

- использование гражданами лесов для осуществления любительской охоты и спортивной охоты (ст.37 ЛК).

В соответствии со ст. 59 ЛК В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Российской Федерации, может запрещаться осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности таких растений и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения осуществления этой деятельности.

Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с ФЗ от 8.01.1998 года № 3-ФЗ «О наркотических и психотропных веществах» (ч.3 ст.11 ЛК).

Лесной кодекс предусматривает ряд иных ограничений и запретов. Создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в иных предусмотренных ЛК, другими федеральными законами случаях (ст.14 ЛК).

Запрещаются сплошные рубки в случаях, предусмотренных ЛК, другими федеральными законами (ч.6 ст.17 ЛК). Часть 4 ст.29 ЛК запрещает заготовку древесины в объеме, превышающей расчетную лесосеку (допустимый объём изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок.

Согласно ст. 102 ЛК в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

Чтобы разобраться в ограничении использования защитных лесов, нужно отметить, что ограничения устанавливаются в зависимости от категории защитных лесов.

Как известно, в соответствии со ст. 102 ЛК защитные леса делятся на следующие категории:

1)леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (в том числе, государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и государственные природные заказники);

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (в том числе, зелёные зоны и лесопарки);

4) ценные леса.

Вообще, в Лесном кодексе фигурирует исключение, содержащееся в части 4 статьи 17, суть которого состоит в том, что в защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций.

Итак, рассмотрим некоторые ограничения в отношении каждой категории.

1. В лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий (ст.103 ЛК).

2. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (ст.104 ЛК)

3. В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, в соответствии со ст.105 ЛК запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных ч.4 ст. 17 ЛК (см.выше), и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса.

В зеленых зонах, лесопарках запрещаются:

а) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

б) ведение охотничьего хозяйства;

в) ведение сельского хозяйства;

г) разработка месторождений полезных ископаемых;

д) размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений( ч.3 ст.105 ЛК).

4. В ценных лесах, как установлено в ст.106 ЛК, по общему правилу, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений. Исключение составляет ч.4 ст.17 ЛК.

Ограничения использования особо защитных участках лесов содержится в ст.107 ЛК. На заповедных лесных участках запрещается проведение рубок лесных насаждений. На других особо защитных участках лесов запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных ч.4 ст.17 ЛК (см. выше).

3 2 Приостановление использования лесов

Приостановление использования лесов возможно только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.

Приостановление использования лесов в случаях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление использования лесов осуществляется органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами.

Ст.28 ЛК фактически содержит нормы, обеспечивающие гарантии стабильности осуществления прав пользования лесными участками.

Одним из законодательных актов, который регулирует некоторые вопросы приостановления использования природных ресурсов, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Согласно ст. 12 этого Закона общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

Этот же ФЗ «Об охране окружающей среды» в ч.2 ст.34 указывает, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

В ст.56 вышеуказанного закона «Меры воздействия за нарушение природоохранных требований» сказано, что при нарушении предусмотренных настоящей главой природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом (ст.80 ЛК).

3.3 Анализ видов использования лесов (согласно ст.25 ЛК)

Кодекс предусматривает применение договора купли-продажи при заготовке гражданами древесины для собственных нужд - в таком случае заключается договор купли-продажи лесных насаждений (ч. 4 ст. 30). Под 'лесными насаждениями', которые могут быть предметом договора купли-продажи, закон понимает в первую очередь погибшие, поврежденные и перестойные лесные насаждения. Юридические лица также вправе заключать договор купли-продажи лесных насаждений без предоставления для этого конкретного лесного участка, но в этом случае речь идет о предпринимательской деятельности.

Другое дело - заготовка древесины, осуществляемая в процессе предпринимательской деятельности на определенном лесном участке. С заготовителем заключается договор аренды лесного участка с выполнением арендатором всего комплекса работ: рубка лесных насаждений, трелевка, частичная переработка, хранение и вывоз древесины из леса. Заготовка древесины - достаточно технологически сложный процесс. Для его успешной реализации арендатору лесного участка разрешено строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений, обеспечивающих работу по заготовке древесины. Здесь имеются ввиду, например, временные жилища для лесорубов, ремонтные мастерские для техники и т.п. Как указано в ч. 9 ст. 29, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает правила заготовки древесины, к которым, по-видимому, относится определение возраста рубок и порядок исчисления расчетной лесосеки, о чем говорится в ч. 5 ст. 29 Кодекса.

Близки к заготовке древесины заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32 Кодекса). В упомянутой статье дается примерный перечень таких ресурсов: пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы. Довольно трудно назвать недревесными пни, бересту, которую сдирают с деревьев, кору других деревьев, лапник деревьев хвойных пород, ели 'для новогодних праздников'. Очевидна условность использованного термина. Заготовка и сбор обозначенных ресурсов производятся на основании договоров аренды лесных участков. В связи с осуществлением заготовки и сбора недревесных ресурсов арендаторы вправе возводить временные постройки на предоставленных им лесных участках. Правила заготовки и сбора недревесных ресурсов устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Согласно ст. 20 Кодекса, граждане и юридические лица, которые используют леса в порядке, предусмотренном ст. 25 Кодекса, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством. Особо отмечено основание приобретения права собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43-46 Кодекса. Пункт 2 ст. 214 ГК РФ указывает: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

От недревесных лесных ресурсов необходимо отличать пищевые лесные ресурсы и приравненные к ним по регулированию лекарственные растения. Предпринимательская деятельность по заготовке пищевых ресурсов и сбору лекарственных растений заключается в изъятии, хранении и вывозе из леса таких лесных ресурсов. Часть 2 ст. 34 Кодекса относит к пищевым лесным ресурсам плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и др. Для заготовки и сбора пищевых лесных ресурсов 'граждане и юридические лица' заключают договор аренды лесного участка.

Отметим, что не вполне ясно использование в данном контексте (как, впрочем, и в других статьях главы 2 Кодекса) термина 'граждане', коль скоро речь идет о предпринимательской деятельности: предпринимательской деятельностью вправе заниматься граждане, приобретшие статус индивидуального предпринимателя, т.е. прошедшие государственную регистрацию в соответствии с ФЗ 'О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей'.

Для заготовки пищевых лесных ресурсов заготовители вправе размещать на арендованном лесном участке такие производственные объекты, как сушилки, грибоварни, склады и другие временные объекты, которые должны быть убраны по окончании срока аренды, а лесной участок приведен в состояние, предшествовавшее заключению договора аренды. Это требование следует из правила ст. 622 ГК РФ о возврате арендованного имущества. Детальное регулирование порядка заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Использование лесов для ведения охотничьего хозяйства предусмотрено ст. 38 Кодекса и представляет собой предпринимательскую деятельность. Лесные участки для организации охотничьего хозяйства предоставляются в аренду с правом возведения временных строений и сооружений, предназначенных обслуживать это хозяйство. Кодекс указывает, что правила использования леса для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Однако в настоящее время действует приказ МПР РФ от 27.07.2005 N 211*(26), которым утвержден Порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Общие правила, определяющие взаимоотношения человека с животным миром на территории России, содержатся в ФЗ от 24.04.1995 г. 'О животном мире'.

Лесные территории представляют собой земли, которые граждане и юридические лица вправе использовать для ведения сельского хозяйства, но без нарушения экологической безопасности для самого леса. Статья 38 Кодекса разрешает на лесных участках такие виды сельскохозяйственной деятельности, как сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство, северное оленеводство, выращивание сельскохозяйственных культур и др. Для ведения сельского хозяйства участки предоставляются в соответствии со ст. 9 Кодекса.

Предусмотренная ст. 39 Кодекса возможность выращивания на лесных участках плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений по существу детализирует право на ведение сельского хозяйства на лесных территориях. Однако если сельским хозяйством могут заниматься и граждане, не являющиеся предпринимателями, то правила ст. 39 имеют в виду предпринимательскую деятельность, осуществляемую на лесном участке, предоставленном в аренду.

Леса могут быть использованы для осуществления научной и образовательной деятельности (ст. 40 Кодекса). По своему характеру такого рода деятельность чрезвычайно разнообразна. На территории лесного участка, предоставленного государственному научному учреждению в постоянное (бессрочное) пользование, может быть сооружен и атомный исследовательский реактор, и мощный синхрофазотрон, а могут быть расположены вполне мирные делянки с лабораториями по исследованию свойств лекарственных растений. Муниципальным научно-исследовательским и образовательным организациям лесной участок предоставляется также в постоянное (бессрочное) пользование. Негосударственным и немуниципальным научно-исследовательским и образовательным организациям лесные участки для указанных целей передаются по договору аренды. Арендаторами в таких случаях могут быть как сами научно-исследовательские организации, пользующиеся правами юридического лица, так и коммерческие структуры, при которых они состоят (например, исследовательский центр при металлургическом комбинате). Большое разнообразие рассматриваемых отношений делает особо актуальным детальное регулирование использования лесов для ведения научно-исследовательской или образовательной деятельности на лесных участках при помощи правил, издаваемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

По своим природным свойствам леса оказывают благотворное влияние на физическое и психическое здоровье человека. Поэтому уже с давних времен пребывание в лесу использовалось как средство отдыха и восстановления сил человека. Использованный в ст. 41 Кодекса термин 'рекреация' буквально означает восстановление. Рекреационная деятельность в лесах осуществляется в формах организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. Для организации рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, а другим пользователям - в аренду. Достаточно детальные указания в этой области содержит Порядок пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, который утвержден приказом МПР РФ от 31.08.2005 N 240*(27).

При решении вопросов, связанных с организацией рекреационной деятельности в лесах, необходимо руководствоваться и соответствующими специальными законами. Так, ФЗ от 29.04.1999 г. 'О физической культуре и спорте в Российской Федерации'*(28) называет субъектов физкультурного (физкультурно-спортивного) движения в России:

спортивные клубы, коллективы физической культуры, действующие на самодеятельной и профессиональной основах в образовательных учреждениях, иных организациях независимо от форм собственности и по месту жительства граждан;

детско-юношеские спортивные школы, детско-юношеские клубы физической подготовки, детско-юношеские спортивно-технические школы, специализированные детско-юношеские школы олимпийского резерва, училища олимпийского резерва, школы высшего спортивного мастерства, центры олимпийской подготовки, находящиеся в ведении соответственно государственных органов в области физической культуры и спорта, образования, профессиональных союзов, других организаций;

образовательные учреждения и научные организации в области физической культуры и спорта всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;

общероссийские физкультурно-спортивные объединения - физкультурно-спортивные организации, общероссийские федерации (союзы, ассоциации) по различным видам спорта, общественно-государственные физкультурно-спортивные общества, оборонные спортивно-технические организации.

Перечисленные организации для осуществления своей деятельности могут использовать лесные участки. В названном Федеральном законе установлено, что органы государственной власти, образовательные учреждения и иные организации независимо от форм собственности рассматривают физическое воспитание детей дошкольного возраста, а также обучающихся в образовательных учреждениях, военнослужащих, граждан допризывного и призывного возрастов, инвалидов, пенсионеров и других граждан как важнейшее направление социальной политики государства.

Применительно к организации рекреационной деятельности в лесах следует отметить, что согласно ФЗ 'О физической культуре и спорте в Российской Федерации' физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения подразделяются на сооружения федерального, регионального и местного значения и могут принадлежать соответствующим органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, физкультурно-спортивным организациям, иным организациям, а также физическим лицам.

В ФЗ от 24.11.1996 г. 'Об основах туристской деятельности в Российской Федерации'*(29) на туриста возложена обязанность сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания. Это требование относится к туристам также во время их пребывания в лесах. Правила Кодекса о рекреационной деятельности в лесах следует применять в соотношении с правовым регулированием туристической деятельности.

Кроме того, необходимо учитывать нормы законов и иных правовых актов, регулирующие использование особо охраняемых территорий. Например, ФЗ от 01.05.1999 г. 'Об охране озера Байкал'*(30) определяет особенности лесопользования в центральной экологической зоне Байкала. В этой зоне запрещаются: рубки главного пользования; рубки в кедровых лесах, за исключением рубок ухода за лесом и выборочных санитарных рубок. Запрещается изъятие земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, для их использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкала осуществляется в соответствии с правилами, обеспечивающими соблюдение предельно допустимых норм нагрузок на окружающую природную среду в этой зоне. Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне утверждаются органами государственной власти Республики Бурятия, органами государственной власти Иркутской области.

Разновидностью предпринимательской деятельности в лесных массивах является создание лесных плантаций и их эксплуатация (ст. 42 Кодекса). На лесных плантациях выращиваются деревья определенных пород с заданными характеристиками (целевых пород) для получения древесины с соответствующими свойствами. Лесные участки под такие плантации предоставляются в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Предоставление лесных участков для создания лесных плантаций государственным и муниципальным организациям Кодекс не предусматривает. Такого рода плантации могут создаваться как на лесных участках, так и на других земельных участках. Характерной особенностью эксплуатации таких плантаций следует считать отсутствие каких бы то ни было ограничений рубки выращенных деревьев.

Некоторые направления деятельности на лесных территориях не имеют отношения к использованию лесов как особого природного объекта. Однако соответствующие правила включены в главу 2 Кодекса 'Использование лесов'. Такое 'непрофильное' использование предусмотрено ст. 43-47, а общая возможность сформулирована в ст. 21 Кодекса, содержащей перечень видов деятельности, не связанной с созданием лесной инфраструктуры.

В соответствии со ст. 21 допускается: осуществление работ по геологическому изучению недр; разработка месторождений полезных ископаемых; использование водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; использование линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление рекреационной деятельности; осуществление религиозной деятельности.

Согласно ст. 43 Кодекса лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду для проведения геологических работ по изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых. Понятно, что такие работы по большей части связаны с нарушением экологического равновесия в лесу. Только в тех случаях, когда выполнение таких работ не влечет вырубок леса на основании разрешений, выданных органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, допускается проведение работ без определения конкретного лесного участка (ст. 83, 84 Кодекса).

Статья 44 Кодекса дозволяет использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются для этого индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в объеме, предусмотренном ст. 9 Кодекса, в которой содержится перечень возможных прав лесопользователя: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не установлено Кодексом.

Непрофильным является использование лесов для целей, определенных в ст. 45 Кодекса: строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Аналогично со ст. 44, предоставление лесных участков осуществляется по нормам ст. 9 Кодекса с возникновением у лесопользователя (индивидуального предпринимателя или юридического лица) соответствующего вещного или обязательственного права.

Переработка древесины и иных лесных ресурсов может осуществляться в порядке предпринимательской деятельности индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами как на арендованном лесном участке, так и с вывозом подлежащих обработке лесных ресурсов. Статья 46 Кодекса имеет в виду организацию переработки на месте, т.е. на арендованном лесном участке. Правила использования лесов для переработки лесных ресурсов на лесном участке (фактически правила организации промышленного производства в лесу), устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Согласно ст. 47 Кодекса лесные участки могут предоставляться религиозным организациям для осуществления религиозной деятельности в безвозмездное срочное пользование. Не вполне ясно, почему речь идет о 'срочном' пользовании, если в ст. 47 предусматривается возможность возведения зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения. Использование лесов для религиозной деятельности возможно и без возведения каких-либо культовых зданий и сооружений. Это, в частности, касается древних языческих культов, до настоящего времени существующих в отдельных местностях России. Религиозная деятельность должна осуществляться в соответствии с ФЗ от 26.09.1997 г. 'О свободе совести и о религиозных объединениях'*(31).

Весьма важной представляется норма ст. 48 Кодекса об использовании лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Главная задача состоит в том, чтобы при использовании лесов обеспечивалась защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов в соответствии с ФЗ от 20.07.2000 г. 'О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации'*(32).

4. Правовое регулирование охраны лесов

Общие положения

Охрану и защиту лесов ст.1 ЛК рассматривает в качестве основного принципа лесного законодательства. Этот принцип отражен в Кодексе в контексте главных идей, пронизывающих содержание почти всех его норм.

В понятие «охрана лесов» включаются меры по охране лесов от пожаров, загрязнения, в том числе радиоактивного, и от иных вредных воздействий.

Подход к определению понятия «охрана лесов» в новом и ранее действовавшем лесном законодательстве различен. Согласно ЛК 1997 года леса подлежали охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, а также защите от вредителей и болезней леса.

Охрана и защита лесов осуществляются с учетом их биологических и иных особенностей и включают в себя комплекс организационных, правовых и других мер по рациональному использованию лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, сохранению лесов от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий.

В отличие от Лесного кодекса 1997 года, Лесной кодекс 2006 года не рассматривает охрану лесов от незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих лесам, в качестве элементов системы мер по охране лесов. Дело в том, что ч.1 ст.19 ЛК 2006г. возлагает на арендаторов лесных участков в определенных случаях обязанность проведения мероприятий по охране лесов. В частности, такие меры пожарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, как:

противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов;

создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника и оборудование, пожарное снаряжение и другие), содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов (ч.3 ст.53 ЛК).

Санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия) также осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов (ч.2 ст.55 ЛК).

Контроль за соблюдением требований лесного законодательства, т.е. обязанность осуществления государственного лесного контроля и надзора, ч.1 ст.96 ЛК возлагает на соответствующие органы государственной власти.

Арендатор не вправе предпринимать никакие меры по охране лесов, кроме тех, обязанность выполнения которых Кодексом прямо на него возложена (ч.1 ст.51).

Охрана лесов от лесонарушений - это исключительная прерогатива органов власти.

В ст.81 ЛК определены полномочия органов государственной власти РФ по установлению порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ; особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов; формы отчета об охране и защите лесов и порядка его представления; порядка осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственного лесного контроля и надзора); определение особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.

Важную роль в охране лесов играет выполнение лесопользователями установленных для них законом обязанностей.

Требования законодательства об охране окружающей природной среды, предусматривающие необходимость обеспечения производственных объектов очистными сооружениями и устройствами, служат предотвращению вредного воздействия на леса сточных вод, химических веществ, промышленных и коммунально-бытовых выбросов и отходов.

В случае, если предприятия и организации проводят работы, отрицательно влияющие на состояние или воспроизводство лесов, не обеспечивают охрану лесов от пожаров, такие работы могут быть приостановлены или запрещены впредь до устранения причин этих действий.

Основополагающее значение для рационального использования и охраны лесов имеет распределение их по группам и установление свойственного каждой из них режима рубок и правил охраны.

В других лесах производится заготовка древесины и иные виды пользования, которые должны осуществляться с соблюдением принципов непрерывного, неистощительного и рационального лесопользования, требований по сохранению и усилению средообразующих, водоохранных и защитных функций лесов, обеспечению условий для их воспроизводства, а также научно обоснованных норм лесопользования.

Это предполагает установление и соблюдение правил заготовки древесины и осуществления других пользований, борьбу с незаконным пользованием и нарушением его порядка, защиту лесов от пожаров, вредителей и болезней.

Заготовка древесины производится в соответствии с Правилами отпуска древесины на корню в лесах РФ и должна осуществляться согласно научно обоснованной норме рубки леса, которая предполагает, что объем рубок леса и заготовки древесины, используемой для нужд экономики и населения, устанавливается с учетом ежегодного прироста леса. Этот объем определяется путем утверждения государственными органами управления лесным хозяйством расчетной лесосеки для каждого предприятия, ведущего лесное хозяйство и заготовку древесины, а также по административно-территориальным единицам или зонам лесопользования (ст. 62 ЛК РФ). Превышение установленного объема заготовки древесины запрещается законом.

Реализация принципа неистощительного лесопользования обеспечивается и путем проведения работ по воспроизводству лесов. Они осуществляются на площадях, ранее бывших покрытыми лесом (вырубки, гари и др.) или предназначенных для разведения лесов на нелесных землях. Обязанности по лесовоспроизводству и лесоразведению возложены как на организации, ведущие лесное хозяйство (лесхозы), так и на самих лесопользователей (ст. 89, 90 ЛК РФ).

Охрана лесов от пожаров и обеспечение пожарной безопасности в лесах

Сохраняя традиции ЛК РФ 1997 года, законодатель определил основы регулирования отношений, связанных с охраной лесов от пожаров и обеспечением пожарной безопасности в лесах (ст. 52, 53).

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяет ФЗ от 21.12.1994 г. 'О пожарной безопасности', который регулирует также отношения в области пожарной безопасности между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожар - неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства.

Кроме того, обязательные к исполнению требования пожарной безопасности установлены Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров Правительства РФ от 09.09.1993 г. N 886*(36); Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ-01-03), утвержденными приказом МЧС России от 18.06.2003 г. N 313*(37). За нарушение правил пожарной безопасности законодательством предусмотрена административная и уголовная ответственность (ст. 8.32 КоАП РФ, ст. 261 УК РФ).

Охрана лесов от пожаров предполагает осуществление комплекса мероприятий по предупреждению, обнаружению, ограничению распространения и тушению пожаров в лесах. Важнейшее задачей охраны лесов от пожаров является выполнение системных мер по предупреждению возникновения лесных пожаров, ограничению их распространения и созданию условий для обеспечения успешной борьбы с ними. С этой целью основные меры пожарной безопасности в лесах теперь указаны непосредственно в тексте Кодекса (ч. 1 ст. 53)*(38). ЛК РФ 1997 г. такого перечня не содержал.

Объекты растительного мира (деревья, кустарники, лианы и другие растения), занесенные в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Федерации, подлежат особой охране. Содержание такой охраны в общем виде определено в ст. 59 Кодекса. В качестве мер по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения лесных растений Кодекс предусматривает запрет на осуществление соответствующих видов деятельности и установление ограничений их осуществления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.02.1996 г. N 158 'О Красной книге Российской Федерации'*(41) Красная книга Российской Федерации - официальный документ, содержащий свод сведений о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (объектов животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории России, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Красная книга Российской Федерации содержит также необходимые меры по охране и восстановлению указанных объектов животного и растительного мира.

Перечень (список) объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, утвержден приказом МПР РФ от 25.10.2005 г. N 289 'Об утверждении перечней (списков) объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и исключенных из Красной книги Российской Федерации (по состоянию на 1 июня 2005 г.)'*(42).