Спільні політичні стратегії Європейського Союзу
Работа из раздела: «
Политология»
/
СПІЛЬНІ ПОЛІТИЧНІ СТРАТЕГІЇ
ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
План
Вступ
Політика гармонізації та зростання невдоволення нею
Тиск у напрямі реформ
«Програма 1992» та забезпечення незворотності інституційних змін
Переможці і переможені
Новий підхід до політики
Вступ
Плани завершення формування Єдиного ринку спричинили посилення наукового інтересу до ЄС. До 1985 р. теоретичні дискусії щодо політичної інтеграції поступово вщухли, дослідження європейської політики стали рідкісними, а питання аналізу європейської економічної інтеграції цікавили лише небагатьох економістів -- представників магістрального напряму досліджень. Наприкінці 1980-х pp. ситуація змінилася, почали бурхливо розвиватися різні аналітичні підходи, а всі елементи нової законодавчої програми та її економічних наслідків активно вивчалися численними науковцями. У багатьох нових теоретичних підходах до дослідження європейської інтеграції Єдиний ринок розглядався як головний об'єкт наукового інтересу так само, як чимало перших теоретиків вважали своїм головним об'єктом політику в галузі сільського господарства. Запровадження Єдиного ринку внесло настільки радикальні зміни, що багато хто почав вважати його поворотним пунктом на шляху від стагнації до динаміки, пунктом, який відокремив «стару» політику європейської інтеграції від «нової» політики європейського регулювання.
Завдання цієї роботи полягає в тому, щоб проаналізувати утворення Єдиного ринку як важливий поворотний пункт у європейській політиці. У перших двох виданнях нашої книги ми посилалися на дослідження Алена Дешвуда (Alan Dashwood, 1977, 1983). Воно слугувало цінним нагадуванням про те, що Програма Єдиного ринку має глибоке коріння, яким знехтували більшість дослідників, відзначаючи у своїх коментарях лише зміни, що сталися наприкінці 1980-х pp. Власне, на наш погляд, значна частина аналітичних робіт, сплеск яких був викликаний ухваленням Єдиного європейського акта та «Програми 1992», переоцінює власну новизну і недооцінює деякі інші важливі чинники, які зробили свій внесок у цей «успіх». Ми також вважаємо, що деякі елементи політичного процесу довкола Єдиного ринку через певний час призвели до публічних суперечностей стосовно європейської інтеграції.
Хай там як, але ми переконані, що запровадження «Програми 1992» являло собою істотну зміну цілей та засобів політики. Воно дало змогу європейському інтеграційному процесові адаптуватися до нової системи ідей та інтересів і виробити різні політичні методи регулювання, які відбилися в багатьох інших сферах політики (Majone, 1994b). В інших розділах нашої книги показано прямі та непрямі наслідки забезпечення, за висловом Маджоне, чіткої орієнтації на лібералізацію ринку та різні форми політичного регулювання (Majone, 1993). У такий спосіб ми ставимо згадані досягнення в рамки загального контексту структурних змін у західноєвропейській політичній економії, відображених у сподіваннях та поведінці підприємців, а також у дискусіях щодо можливостей адаптації європейської моделі держави соціального добробуту.
Таким чином, зазначені зміни, завдяки своєму впливові на модель європейської державної політики в межах держав-членів, є не менш важливими, ніж їхні наслідки на міждержавному рівні. Ми можемо спостерігати регулювання ринку, яке значною мірою зосереджене на міждержавному рівні європейського управління і взаємодіє, часто з певними труднощами, з іншими питаннями політичного та економічного порядку денного, що існують в державах -- членах ЄС. Ми можемо також побачити відмежування міждержавного регулювання міждержавних ринків, у якому беруть участь міждержавні регулятивні органи та великі учасники ринку, від замкненої внутрішньодержавної політики, учасники якої пов'язані з обмеженим внутрішнім політичним простором і залежать від нього: дрібні підприємці, місцеві регулятивні органи та політики національного і регіонального рівнів.
Політика гармонізації та зростання невдоволення нею
Завдання створення Єдиного ринку було поставлене після підписання Римського договору. Згідно з цим договором, було визначено мету створення митного союзу та поступового зближення законодавства, а також забезпечення «чотирьох свобод»: свободи руху товарів, послуг, капіталів та робочої сили,-- і все це в межах єдиної системи правил конкуренції. У цьому цілі Римського договору збігалися з визначеними Бела Баласа (Bela Balassa) етапами на шляху до повного економічного союзу (див. табл. 4.1), хоча напрями дій були визначені для митного союзу значно чіткіше, ніж для Єдиного ринку (Balassa, 1975; Pelkmans, 1984). У 1950-і роки політики були більше стурбовані проблемою квот і тарифів, ніж технічними бар'єрами для торгівлі (ТБТ); цю саму стурбованість і «комплекс ідей» було відображено також у Генеральній угоді з тарифів та торгівлі (ГАТТ).
Однак підприємницька винахідливість у галузі сегментації ринків поєдналася з ініціативою урядів, які зазнавали тиску з боку фірм своїх країн у напрямі обмеження виробництва, продажу і споживання продукції, а також запровадження стандартів безпеки та стандартів виробничих процесів. Як наслідок, у міру зменшення тарифів почали дедалі більше виявлятися і навіть збільшуватися інші бар'єри. З появою у 1960-х та 1970-х pp. нових технологій та видів продукції з'явилися й нові стандарти, які свідомо або несвідомо часто використовувалися як засіб протекціонізму. Місцеві ринкові пільги, а також національна політика та промислова культура неодноразово ставали джерелом суперечностей. Фрагментації ринку часто сприяли чинні закони і правила, зокрема ті, що стосувалися державного замовлення, яке було спрямоване на підтримку вітчизняного виробника.
Гармонізація національного законодавства, зокрема в галузі стандартизації і управління ринком, була одним з найважливіших інструментів забезпечення руху до визначеної мети -- спільного ринку. Ми не хочемо сказати, ідо стандарти, як такі, є найважливішим моментом у політиці, однак вважаємо, що вплив первинних зусиль, спрямованих на гармонізацію стандартів, відіграв важливу роль у процесі тестування політичних методів, які у 1960-і та 1970-і роки довели свою неспроможність. Невдоволені цим члени Комісії за підтримки союзників з держав-членів розробили новий регулятивний підхід, який згодом почали застосовувати в широких масштабах.
Основним інструментом первісного Європейського економічного комітету (ЄЕК) із забезпечення чотирьох свобод були директиви, які визначали в принципі головну структуру політики на європейському рівні, залишаючи на розсуд держав-членів «масштаби і метод». У випадку ТБТ гармонізація здійснювалася на основі статей 28 (колишня 30) та 94 (колишня 100). Інші статті забезпечували юридичне обґрунтування свободи руху послуг, капіталу та робочої сили, а також коригування багатьох інших національних законодавчих актів. Комісія звернула увагу на негативний вплив різних національних стандартів та національного законодавства на торгівлю на початку 1960-х pp. Зусилля Комісії почали «набирати обертів» після повного усунення 1 липня 1968 р. митних зборів у торгівлі між державами-членами (Dashwood, 1977: 278-89). Спершу Комісія була схильна розглядати єдину або «тотальну» гармонізацію як засіб стимулювання загального процесу інтеграції. Однак після першого розширення ЄС Комісія обрала прагматичніший підхід і застосовувала гармонізацію лише в тих сферах, де для цього існували реальні підстави. Комісія наполягала на уніфікації правил лише в тих випадках, коли цього вимагали вищі інтереси, як, скажімо, захист споживачів або охорона довкілля, застосовуючи замість «тотальної» «факультативну» гармонізацію.
Засоби щодо гармонізації розроблялися Комісією у співпраці з робочими групами, по одній на кожний сектор промисловості, які складалися з фахівців-експертів, запропонованих урядами держав-членів. Консультації з незалежними спеціалістами в поєднанні з ресурсами Комісії забезпечили глибину досвіду і масштаби охоплення, співмірні з тими, які забезпечувалися значно більшою за обсягом бюрократією на національному рівні. Комісія також регулярно пропонувала висловитися стосовно проектів своїх документів групам тиску європейського рівня (Dashwood, 1977: 291-292). З 1973 p., починаючи з «Директиви щодо низьковольтних приладів», Комісія у своїх заходах намагається, по можливості, враховувати роботу приватних організацій зі стандартизації шляхом «посилання на стандарти» (Schreiber, 1991: 99). Однак дві головні організації із стандартизації європейського рівня -- Комітет з європейських норм (стандартів) (Committee for European Norms (Standards) -- CEN) та Комітет з європейських норм (стандартів) у галузі електротехніки (Committee for European Electrical Norms (Standards) -- CENELEC) -- не забезпечили необхідної технічної підтримки зусиль Комісії (Dashwood, 1977: 292). Отже, застосований комплексний і технічно дуже складний процес дав нерівномірні результати.
Прогресу значною мірою заважала вимога досягнення консенсусу в Раді міністрів. Різні національні підходи до регулювання, а також тиск на уряди з боку внутрішніх груп, зацікавлених у збереженні статус-кво, часто призводили до затримок та перешкод (Dashwood, 1977: 296). Ця проблема поглиблювалася через те, що Комісія приділяла надто багато уваги деталям і надто мало -- реальній схильності людей діяти у звичний спосіб (Dashwood, 1977: 297). Технічні працівники та зацікавлені групи часто додатково обмежували можливості ухвалення рішення. Як наслідок, за період з 1969 по 1985 р. було ухвалено лише 270 директив (Schreiber, 1991: 98).
Однак політикам почали «наступати на п'яти» постанови Європейського суду (ЄСС). Рішення у справі «Dashonville» забезпечило необхідне юридичне підґрунтя для оскарження національного законодавства, спрямованого на створення нових ТБТ. Згідно з відомим рішенням 1979 р. у справі «Cassis de Dijon», держави-члени за певних визначених умов повинні допускати на свої внутрішні ринки продукцію, затверджену для продажу на ринках інших держав-членів (Alter and Meunier-Ait-sahalia, 1994: 540-541; Dashwood, 1983:186). Однак, незважаючи на всі зусилля, в Комісії та бізнесових колах почало наростати невдоволення повільними темпами прогресу і невизначеністю у застосуванні рішень ЄСС, оскільки їхня чинність обмежується лише поданими позовами та скаргами. Європейським фірмам і далі доводилося стикатися з регулятивними бар'єрами інших країн, переконуючись у тому, що система, представлена Міжнародною організацією із стандартизації (International Standards Organization -- ISO), надто слабка, як і аналогічна система у США (Woolcock, 1991). Зміцнення європейських стандартів забезпечило б основу для ефективнішого проведення переговорів з питань багатосторонніх стандартів.
Тиск у напрямі реформ
На початку 1980-х pp. уряди країн Західної Європи зіткнулися з економічною кризою. Слабка конкурентоспроможність європейських фірм порівняно з їхніми головними торговельними партнерами із США і, особливо, Японії призвела до формування великих дефіцитів у торгівлі (див. Pelkmans and Winters, 1988:6, а також рис. 4.1). Міждержавні компанії процвітали, виробляючи і продаючи свою продукцію на багатьох ринках, і часто створювали тиск на граничні прибутки та ринки фірм, що діяли на внутрішніх ринках. Збільшенню торговельного дефіциту і поглибленню рецесії сприяло також стрімке зростання цін на нафту, спричинене революцією 1979 р. в Ірані. До того ж на початку 1980-х pp. різко зросли темпи інфляції та рівень безробіття (див. рис. 4.2). Натомість рівень довіри у бізнесі знизився, і міжнародні корпорації почали згортати свою діяльність у країнах Співтовариства (Pelkmans and Winters, 1988:6). Обсяг прямих американських інвестицій у країнах Співтовариства почав зменшуватися, а європейські компанії, у свою чергу, почали шукати місця для здійснення інвестицій і будівництва виробничих потужностей за його межами.
Наприкінці 1970-х та на початку 1980-х pp. держави -- члени ЄС дедалі інтенсивніше використовували економічне регулювання як засіб захисту своєї промисловості (Commission, 1985a; Dashwood, 1983; Geroski and Jacquemin, 1985). Це призвело до втрати раніше досягнутих результатів гармонізації, спричинило додаткове зменшення внутрішнього імпорту в межах ЄС порівняно з загальними обсягами імпорту (Buigues and Sheehy, 1994:18) та стрімке збільшення кількості судових справ ЄСС, пов'язаних із забезпеченням режиму вільного руху товарів (див. рис. 4.3). Високий рівень економічної взаємозалежності в межах ЄС зробив згадані ТБТ дорогими і явними (Cecchini et al., 1988; Pelkmans, 1984).
Товари = Судові справи, пов'язані із забезпеченням вільного руху товарів та функціонуванням митного союзу.
Послуги = Судові справи, пов'язані із забезпеченням свободи підприємництва та свободи надання послуг.
Хоча криза була очевидною, знайти адекватну відповідь виявилося нелегко (див., наприклад, Tugendhat, 1985). Великі торговельні дефіцити та високий рівень інфляції обмежували здатність урядів держав-членів до використання експансіоністської економічної політики і відповідного скорочення безробіття. Економічна взаємозалежність, своєю чергою, зменшувала ефективність антикризових заходів, що вживалися на рівні окремих країн, і створювала стимули для скоординованих дій з метою вирішення економічних проблем у регіоні в цілому. Можливості скоординованих заходів збільшилися завдяки змінам, що відбувалися на рівні держав -- членів. У літературі з питань політичної інтеграції ці зміни названо конвергенцією державних політичних пріоритетів на початку 1980-х pp. (Cameron, 1992: 56; Moravcsik, 1991:21 та 1998; Sandholtz and Zysman, 1989:111).
Слід, проте, зробити одне важливе застереження: незважаючи на появу ознак нової урядової політики, у різних країнах вони виявлялися по-різному. Британський уряд стояв на позиціях радикального неолібералізму. Уряд Франції змінив свою політику внаслідок гострих суперечностей, що виникли серед соціалістичної більшості, політика німецького уряду визначалася умовами міжпартійної коаліції та розширенням європейського ринку. Іспанський уряд намагався поєднати соціалістичну модернізацію всередині країни з міждержавною ринковою дисципліною. Таким чином, навряд чи правильно говорити про якусь конвергенцію державних політичних пріоритетів: європейська ринкова лібералізація слугувала досягненню різних цілей урядів різних країн та різних учасників економічного процесу.
У Великій Британії, Бельгії, Нідерландах та Данії до влади прийшли політичні партії, що обстоювали неоліберальні принципи економічної політики; частково причиною цього стало різке зменшення популярності партій, що допустили економічний спад наприкінці 1970-х pp. (Hall, 1986:100). Згадане зменшення популярності було не так помітне у Німеччині, де завдяки значній ринковій силі економіки вдалося зберегти налагоджену систему «соціального ринку». В Інших країнах кейнсіанська політика минулого викликала значне невдоволення. У Франції «політичний урок» був очевидним. Експансіоністська фіскальна політика призвела до підвищення темпів інфляції та безробіття, сприяла збільшенню торговельного дефіциту і державного боргу (Hall, 1986:199). Починаючи з 1983 p., французький уряд розпочав пошуки загальноєвропейського рішення, скасувавши свою, висловлену восени 1982 p., погрозу блокувати ринок Співтовариства. Ця погроза була спричинена значним дефіцитом у торгівлі з Німеччиною, що пояснювався, на думку деяких міністрів, впливом німецьких стандартів на продукцію промисловості (Н. Wallace, 1984; Woolcock, 1994).
Як реакція на виникнення проблем у європейській економіці, що одержали умовну назву «євросклерозу», почали з'являтися нові ідеї стосовно ринків та конкуренції. Невдоволення висловлювали також міждержавні фірми. Відіграло свою роль і запроваджене наприкінці 1970-х та на початку 1980-х pp. дерегулювання економіки США (Hancher and Moran, 1989:133; Majone, 1991:81; Sandholtz and Zysman, 1989:112). Рішення Європейського суду у справі «Cassis de Dijon», хоча й не мало дерегулятивного характеру, сприяло формуванню концепції взаємного визнання національних стандартів. Це дало в руки Комісії важіль, з допомогою якого вдалося підвищити рівень ринкової інтеграції (Dashwood, I983).
З початку 1980-х pp. комюніке Європейської ради відображали стурбованість поганим станом справ на Єдиному ринку. У грудні 1982 р. Європейська рада обговорила подання Комісії, в якому рекомендувалося усунути ТБТ, спростити прикордонні формальності, лібералізувати систему державних закупівель та забезпечити вирівнювання податків (Bulletin of the European Communities, December 1982). Реакцією Європейської ради стало створення Ради з питань внутрішнього ринку, яка регулярно збирається для обговорення подібних питань.
Протягом 1983 р. підтримка ініціатив, спрямованих на відродження Єдиного ринку, продовжувала зростати. У квітні 1983 р. керівники деяких провідних багатонаціональних європейських корпорацій створили Європейський круглий стіл промисловців (ЄКСП), метою якого було остаточне впровадження Єдиного ринку (Cowles, 1994). У червні 1983 р. було опубліковано звіт Спінелі, у якому витрати, спричинені конфліктами між національним законодавством різних країн, були пов'язані з необхідністю проведення інституційних реформ (Spinelli et al., 1983). У вересні французький уряд розіслав меморандум, у якому обстоювалася ідея розвитку промислового «простору» Співтовариства, скорочення ТБТ в межах ЄС та запровадження компенсаційного захисту в зовнішній торгівлі. Ці пропозиції відображали усвідомлення того факту, що Франція (як і всі інші держави-члени) неспроможна самотужки розв'язати фундаментальні проблеми промисловості і що існує потреба в посилених заходах в межах ЄС (Pearce and Sutton, 1985:68). Через місяць на користь збільшення ринкової інтеграції висловилося Об'єднання європейських конфедерацій промисловців та роботодавців (Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe -- UNICE). У лютому 1984 p., після ухвалення проекту Договору про Європейський Союз, Європарламент намагався привернути увагу до конституційної реформи, вимагаючи, окрім іншого, додаткових парламентських повноважень і розширення сфери застосування голосування кваліфікованою більшістю (ГКБ) у Раді міністрів (European Parliament, 1984).
Тим часом Комісія також почала звертати дедалі більшу увагу на ці питання. Відповідальний член Комісії Карл-Гайнц Нар'єз (Karl-Heinz Narjes) та його персонал почали шукати шляхи ліквідації ринкових бар'єрів, визначаючи їх у систематичний спосіб і досліджуючи шляхи усунення обмежень, що заважали змінам політики. Вони запропонували «новий підхід» до гармонізації стандартів, у якому відводилася важливіша роль «взаємному визнанню» затверджених національних норм, а програма гармонізації обмежувалася узгодженням лише найважливіших вимог. До кінця 1983 р. посадовці Комісії були готові в приватному порядку переконати керівників вищого рівня Британії, Франції та Німеччини у необхідності затвердити новий підхід, який було рекомендовано в липні 1984 p., а формально затверджено лише в травні 1985 p. (Bulletin of the European Communities, May 1985). В основу цього підходу було покладено попередні зусилля Британії щодо запровадження дереґулювання, а також двосторонні обміни між Францією та Німеччиною з метою координації діяльності своїх органів стандартизації -- відповідно Французької асоціації з питань стандартизації (Association Francaise de Normalisation -- AFNOR) та Німецького інституту з питань нормування (Deutsche Institut fur Normung -- DIN) (H. Wallace, 1984). Крім того, у цей період з метою пом'якшення впливу прикордонного контролю Франція та Німеччина підписали в 1984 р. Мозельський договір, який згодом, за сприяння урядів Бенілюксу, було трансформовано в першу Шенгенську угоду 1985 р. (див. розділ 18).
В основу цього нового підходу до гармонізації було покладено принципи посилання на стандарти й низку рішень ЄСС, передусім на рішення у справі «Cassis de Dijon» щодо основних вимог безпеки (Schreiber, 1991). Паралельно було запроваджено «принцип контролю на місці надання послуг» (home country control) у сфері фінансових послуг. Згідно з новим підходом, гармонізацію законодавства було обмежено мінімумом найважливіших вимог і в явному вигляді залишено простір для варіацій у національному законодавстві (яке підлягало взаємному затвердженню). У межах цього підходу максимально можливі повноваження щодо розробки детальних технічних стандартів було надано Комітету з європейських норм (стандартів) (Committee for European Norms (Standards) -- CEN) та Комітету з європейських норм (стандартів) у галузі електротехніки (Committee for European Electrical Norms (Standards) -- CENELEC) -- приватним європейським організаціям із стандартизації, що діють за дорученням Комісії, яка визначає для них терміни та фінансові умови. У всьому цьому можна помітити три важливі зміни: перше -- це збільшення ролі національних формулювань прийнятних стандартів, незважаючи на певні обмеження з боку деяких колективних вимог; друге -- це передання приватному сектору та стороннім агентствам більших повноважень у розробці політики; і третє -- залучення до роботи органів стандартизації країн, що входять до Європейської зони вільної торгівлі.
Саміт Європейської ради, проведений в червні 1984 р. у Фонтенбло, охарактеризувався поновленням зусиль у напрямі прискорення європейської інтеграції. На цьому самміті було вирішено питання зменшення внеску Британії в загальний бюджет та розв'язано основні проблеми, пов'язані зі вступом до ЄС Іспанії та Португалії. У такий спосіб було відкрито шлях до серйозного обговорення чергової реформи європейських договорів. На цьому саміті комісар Нар'єз представив свій план консолідації Єдиного ринку, а британський уряд оприлюднив меморандум, у якому, окрім іншого, закликав до створення «справжнього спільного ринку» товарів та послуг (Thatcher, 1984). Під час саміту було також створено Спеціальний комітет з питань інституційної реформи (комітет Доджа), покликаний розглядати проекти реформ процедур ухвалення рішень у межах Співтовариства з урахуванням перспективи розширення ЄС у майбутньому на південь.
Решту фрагментів мозаїки було заповнено в січні 1985 р. після затвердження нового складу Комісії на чолі з Жаком Делором та лордом Кокфілдом на посаді комісара з питань Єдиного ринку (Cockfield, 1994).
Проведені Делором попередні обговорення за участі керівників окремих країн переконали його в тому, що кампанія за «завершення формування Єдиного ринку» була, імовірно, єдиною стратегічною політичною метою, щодо якої можна було досягти консенсусу. У своїй інавгураційній промові перед Європейським парламентом Делор пообіцяв докласти максимуму зусиль для завершення формування Єдиного ринку до 1992 р. На самміті Європейської ради в червні 1985 р. було підписано так званий «Білий документ» (White Paper) (Commission, 1985a), розроблений Кокфілдом, що містив 300 (згодом 282) заходів, покликаних забезпечити завершення формування Єдиного ринку до 1992 р.
До грудня 1985 р. в процесі дуже жвавої міжурядової конференції було завершено формування політичної лінії шляхом узгодження умов реформи Європейського договору, яка згодом була трансформована в Єдиний європейський акт (ЄЄА). Окрім важливої орієнтації даного акта на забезпечення можливостей розширення, у ньому окремо було затверджено положення про функціонування Єдиного ринку та змінено основний принцип ухвалення рішень для заходів, пов'язаних з Єдиним ринком (окрім оподаткування): принцип одностайності замінено на голосування кваліфікованою більшістю в Раді. У такий спосіб стратегічні зміни політики та інституційна реформа були пов'язані симбіотично та символічно.
У зв'язку з ухваленням ЄЄА слід відзначити три моменти. По-перше, він забезпечив поєднання інституційних змін та важливих політичних цілей. По-друге, угода щодо розвитку Єдиного ринку була ухвалена в комплексі із загальнішими угодами, що стосуються, зокрема, приєднання нових членів та перерозподілу бюджету, як його невід'ємна частина. По-третє, на етапі ратифікації цього акта в державах-членах він зустрів порівняно мало заперечень, за винятком Ірландії, де було зроблено спеціальні застереження щодо нейтралітету, та Данії, де уряд Шлютера зміг уникнути внутрішньої цензури лише шляхом проведення дорадчого референдуму стосовно ЄЄА3. Теоретичні дискусії щодо реалізації Програми Єдиного ринку та ЄЄА загалом можна вважати за конфлікт двох підходів, у одному з яких зроблено наголос на ролі наддержавних учасників політичного процесу, а в іншому підкреслюється значення урядів держав-членів. Порівняння цих двох підходів ускладнюється тим, що деякі спостерігачі зосереджують основну увагу на «Програмі 1992», тоді як інших цікавить також ЄЄА. Цілком можливо, що різні учасники процесів формування цих двох взаємопов'язаних, але окремих політичних сфер застосовували різні рівні впливу (Cowles, 1994; J. Peterson, 1995a). У Cowles (1994) підкреслюється значення впливу на формування програми ЄС, спрямованої на завершення процесу створення Єдиного ринку наддержавних бізнесових інтересів. У Sandholtz and Zysman (1989) також пальму першості віддано дійовим особам наддержавного рівня, однак у цьому разі, на думку авторів, провідна роль належить Комісії за умови підтримки великого бізнесу. З іншого боку, на думку Моравчика (Moravcsik, 1991, 1998), ЄЄА є продуктом міждержавних переговорів, зокрема урядів Британії, Франції та Німеччини, тому остаточний вигляд «Програми 1992» та ЄЄА пояснюється впливом традиційних засобів міжнародної політики, таких як погроза виключення та побічні платежі. У Garrett (1992) та Cameron (1992) також підкреслюється роль урядів держав-членів. Гарет стверджує, що держави-члени погодилися обмежити свій суверенітет, оскільки їм раз у раз доводилося стикатися з «дилемою в'язнів». Крім того, вони намагалися уникнути значних трансакційних витрат, пов'язаних із узгодженням систем моніторингу у відповідності з угодами. Кеймерон, своєю чергою, вважає, що головну роль врешті-решт відіграли уряди держав-членів, зокрема у контексті Європейської ради, хоча він визнає, що на їхні пріоритети могли вплинути дійові особи наддержавного рівня, такі як Комісія, ЄСС та великий бізнес.
Як випливає з теоретичних дискусій і як показує історія, на реорганізацію регулювання ринку значною мірою вплинули широкий спектр різних чинників (формування міжнародної економіки, неспроможність національної політики в період 1970-х pp., зміна інтересів та виникнення нових ідей у поєднанні з набутим політичним досвідом). Як показує історія, важливим моментом є також залучення до процесу реорганізації та спрямування діяльності в межах інституційного процесу ЄС до І після 1985 р. численних учасників, що належать як до державного, так і до приватного секторів. Таким чином, навряд чи можна погодитися з будь-якою інтерпретацією подій 1985 p., яка намагається пояснити їх впливом якоїсь однієї причини; найважливішою особливістю цих подій є поєднання впливу багатьох чинників (Scharpf, 1994a).
Характерною рисою подій 1985 р. стало об'єднання в єдину всеохоплюючу програму, яка привернула увагу практично всіх учасників політичного процесу, широкого спектра заходів, кожний із яких, взятий окремо, має, в принципі, незначний технічний або повсякденний характер. Частковим поясненням цього явища може бути узгодженість пріоритетів діючих урядів у створенні інструментів лібералізації європейського ринку для досягнення як внутрішніх, так і зовнішніх цілей. На наш погляд, найважливішим моментом є те, що згадані пріоритети можна вважати за такі, що уособлюють нові ідеї і сприяють задоволенню низки специфічних інтересів. Інституції ЄС після низки експериментів з різними і часом значно складнішими підходами до політичного співробітництва за відсутності хоч якихось вагомих результатів протягом 1970-х pp. спромоглися виробити альтернативний підхід і реалізувати його у вигляді переконливої спільної програми. Однак під час реалізації цієї програми деякі політичні та економічні дійові особи були задіяні більш інтенсивно, ніж інші; при цьому виник дисбаланс, за який згодом довелося розплачуватися, особливо після того, як загальне захоплення 1992 р. спало і настав час стриманіших оцінок, на які, до того, ж значною мірою вплинув економічний спад початку 1990-х pp.
«Програма 1992» та забезпечення незворотності інституційних змін
Після формулювання «Програми 1992», проект якої було складено Нар'єзом і остаточно доопрацьовано Кокфілдом, інституції ЄС докладали максимуму зусиль до реалізації надзвичайно амбітної програми з розробки законодавства. Комісія одразу ж взялася за розробку проектів директив, а Рада з питань внутрішнього ринку, засідання якої провадилися на рівні міністрів та вищих посадових осіб, забезпечила прискорені темпи підписання законодавчих актів. Процедура голосування кваліфікованою більшістю стала традиційною, щоправда більше за своєю результативністю, ніж за частотою застосування; меншість змушена була погоджуватися з рішеннями, які вона не могла заблокувати, замість того щоб виносити їх на формальне голосування. Порівняно невелика кількість рішень (91 з 233 ухвалених протягом 1989 -- 1993 pp.) («Financial Times», №13, September, 1994) іноді призводила до ізоляції окремих держав-членів, що були особливо зацікавленими у результатах. Наприклад, уряд Німеччини голосував проти директиви, яка дозволяла автоперевізникам однієї держави-члена транспортувати вантажі виключно в межах іншої держави-члена (здійснювати каботажні перевезення).
Ухвалення ЄЄА також сприяло збільшенню ролі Європейського парламенту у формуванні політики щодо Єдиного ринку. Окрім інших, Європарламент одержав повноваження відхиляти пропозиції або вносити в них поправки в межах процедури співробітництва. Проте ці повноваження були істотно обмежені. Стосовно відхилення пропозиції або внесення поправки парламент мав проголосувати абсолютною більшістю своїх членів; Комісія мала змогу проігнорувати парламентські поправки й не вносити їх у доопрацьований варіант пропозиції, що подавалася на розгляд Ради; Рада могла відхилити запропоновані парламентом поправки або поновити відхилені пропозиції на основі консенсусу. Як наслідок, парламент дуже рідко відхиляв пропозиції в межах процедури співробітництва, і лише близько 40 відсотків запропонованих ним поправок, більшість з яких становили лише незначні зміни щодо суті питання, були відображені в директивах (European Parliament, 1993).
Запровадження, згідно з (Маастрихтським) Договором про Європейський Союз (ДЄС), процедури ухвалення спільних рішень сприяло підвищенню важливості ролі Європарламенту в питаннях спільного ринку і посилило його здатність відхиляти пропозиції. Це призвело до виразного збільшення кількості парламентських поправок, затверджених Комісією та Радою в другому читанні, а також затверджених Радою на засіданнях погоджувального комітету (Ніх, 1999: 96). Формальне збільшення впливу парламенту на процеси ухвалення рішень і неформальне -- на процеси формування пропозицій -- істотно вплинули на політичні результати завдяки збільшенню представництва громадських інтересів, зокрема інтересів споживачів (J. Peterson and Bomberg, 1999; Young and Wallace, 2000).
Було зібрано дані, покликані продемонструвати тим, хто сумнівався, переваги застосування узгоджених заходів, перелічених у «Білому документі». У «дослідженнях Чекіні» (Cecchini et al., 1998; Commission, 1988a), присвячених вивченню витрат, пов'язаних з «необ'єднанням» в єдину Європу, подано докладне обґрунтування секторних та горизонтальних політичних змін. Сукупні статичні вигоди від повної інтеграції було оцінено на рівні 4,3 -- 6,4 відсотка валового внутрішнього продукту Співтовариства (Emerson at al, 1988: 203), свідомо не деференціюючи їх у явному вигляді по регіонах. Аргументація була зосереджена на загальних довготермінових вигодах стосовно добробуту, що сприяло зменшенню впливу оцінюваних витрат на регулювання. З урахуванням «досліджень Чекіні» інтерес економістів до питань Єдиного ринку дещо зріс. Хвиля експертних економічних досліджень, зокрема тих, що провадилися Центром досліджень економічної політики (Centre for Economic Policy Research -- CEPR), допомогла перемістити центр дискусій в міжнародних масштабах на вигоди від лібералізації ринку.
Інституційний процес знову здобув високий рівень довіри як засіб забезпечення політичної ефективності, що, ймовірно, найбільш виразно засвідчила реакція з-поза меж ЄС. Палкі дебати у США та Японії стосовно «фортеці Європа», а також підвищення актуальності діалогу з Євро-союзом та ЄЗВТ, який було розпочато у Люксембурзі в 1984 p., стали свідченням зростання політичного впливу ЄС. Водночас нагромаджувалися статистичні дані, які засвідчили високі темпи досягнень у створенні законодавства, сприяли підтримці первинного ентузіазму, а згодом продемонстрували відносні темпи імплементації згаданих законодавчих актів у різних державах-членах (див. табл. 4.3). Ці процеси отримали новий імпульс наприкінці 1990-х pp. в межах руху за забезпечення обіцяних вигід від Єдиного ринку в часи запровадження єдиної валюти (єв-ро). Згадані дії спрямовувалися Комісією і мали на меті переконати уряди, бізнесові кола та широку громадськість у тому, що успіхи в створенні законодавства ЄС сприятимуть одержанню економічних вигід всіма учасниками європейського процесу.
На підтримку програми були мобілізовані, як додаткові індосанти, національні інституції. Національні парламенти мали забезпечити імплементацію директив -- необхідний, хоча й не дуже очевидний процес,-- оскільки в більшості випадків їм доводилося вимушено коригувати внутрішнє законодавство, до того ж без серйозного обговорення. Слід відзначити, що критика «брюсельської бюрократії)», яка неодноразово звучала згодом, часто була пов'язана з правилами, що були перенесені в національне законодавство без обговорення і поза сферою уваги національних парламентів. До того ж «Брюсель» завжди є зручним об'єктом для обвинувачень у разі, коли запроваджені зміни виявляються непопулярними. У всіх державах-членах було проведено піарівські кампанії, пов'язані з «темою 1992». У Великій Британії Міністерство промисловості та торгівлі створило новий відділ з реалізації «Програми 1992» та відповідну «гарячу лінію». У Франції під керівництвом Едит Кресон було проведено серію громадських колоквіумів. Уперше в історії ЄС його політичний процес привернув до себе таку пильну увагу і сприяв залученню великої кількості учасників, особливо через розмитий та технічний характер більшості законодавчих актів.
Надзвичайна активність державно-політичних інституцій доповнювалася активною участю з боку приватного сектора. Зміни позиції бізнесових кіл, а також бізнесової поведінки, які були значною мірою передбачені ухваленими законодавчими актами, є, напевне, найважливішим прямим «результатом» «Програми 1992» (Jacquernin and Wright, 1993а). «Брюсель» надовго став центром притягання для численних груп тиску та лобістів, відряджених знавцями законодавства Співтовариства, а також тими, хто прагнув його змінити; «Програма 1992» підняла це явище на небачений рівень і сприяла появі безлічі нових його форм. Частково це було просто наслідком надзвичайної широти та розмаїття секторів і продуктів, що зазнали впливу Програми Єдиного ринку, та швидкості, з якою здійснювалися зміни. Організації (групи тиску, фірми, місцеві та регіональні уряди, а також недержавні організації -- НДО), які раніше відбували візити до Брюселя лише час від часу, оскільки цього було достатньо, враховуючи повільні на той час темпи гармонізації, почали створювати у Брюселі свої власні офіси або наймати лобістів за спеціальними угодами. Під тиском практичного досвіду і на вимогу персоналу Комісія відчинила для всіх свої двері і навіть запросила деяких сторонніх осіб до співробітництва за контрактами як консультантів або експертів.
Але характер процесу політичного впливу почав змінюватися завдяки дії інших чинників. Попередня квазімонополія традиційних пікових та торговельних асоціацій, реалізована в межах формальних дорадчих процесів, почала втрачати свої позиції внаслідок прямого лобіювання з боку окремих фірм та утворення Європейського Круглого столу промисловців. Зазвичай це явище не є аж таким несподіваним, як дехто вважає. Раніше фірми активно займалися лобіюванням своїх інтересів на рівні держав-членів, деякі більше, деякі менше, а деякі, як, наприклад, «Fiat» та «Philips», уже давно облаштувалися в Брюселі. А пряме партнерство між провідними фірмами в галузі інформаційних технологій і Комісією було налагоджено ще в результаті Давіньйонського Круглого столу, проведеного у 1979 р.
Інша зміна стилю була пов'язана з активнішим залученням до роботи консультантів (як це прийнято у США), в результаті чого почали розмиватися колишні границі між державною політикою та представництвом приватних інтересів. Комісія, уряди держав-членів та фірми дедалі активніше вдаються до послуг консультантів для здійснення інтерпретувальної та сприятливої «експертизи» з допомогою державних і приватних контрактів. Цікаво було б з'ясувати, які види угруповань склалися довкола Програми Єдиного ринку і наскільки вони підпадають під визначення епістемних громад (P. M. Haas, 1992), а також на основі чого формуються політичні мережі -- об'єднань політичних активістів (Atkinson and Coleman, 1989) чи «коаліцій прибічників певних ідей» (advoca-сі coalitions) (Sabatier, 1988, 1998.). Можливо, правильніше було б назвати останні «альянсами прибічників певних дій» (advocaci alliances),оскільки
такий термін точніше відображає часто тактичний характер розмитих угруповань прихильників певного виду політики (Young and Wallace, 2000). Групи консультантів (які часто перехрещуються) працюють на Комісію, уряди держав-членів та фірми. Деякі з них провадять експертні оцінки з питань економіки, фінансів та бізнесових можливостей, інші -- консультують посадовців у процедурних, законодавчих та судових справах. У такий спосіб традиційне розмежування між державними політиками і впливовими приватними фігурами почало зникати.
Групи із захисту прав споживачів та представники інших «громадських інтересів» також «встромили ногу у двері», хоча їм було значно важче діяти як ефективна політична сила. Споживачі та покупці вважалися головними бенефіціарами «Програми 1992», тому «мінімальні найважливіші вимоги», що містилися в директивах щодо гармонізації та лібералізації, часто були розраховані на забезпечення їхніх інтересів або принаймні тих, що такими вважалися. Однак споживачів значно легше сприймати як об'єкти політики, ніж як партнерів у політичному процесі, особливо враховуючи, що вони зазвичай є лише спорадичними його учасниками (Young, 1997; Young and Wallace, 2000). Цей момент є вельми важливим, коли ми порівнюємо сприятливі позиції бізнесових кіл у різних країнах ЄС стосовно «Програми 1992» напередодні 1992 р. з песимістичними поглядами широкої публіки на вигоди цієї програми у 1990 p. (Reif, 1994; Franklin et al., 1994) або з наступною публічною антипатією до очевидних спроб «Брюселя» усунути відмінності в місцевих уподобаннях (особливо емоційним питанням стало запровадження стандартів на продукти харчування). Ініціатива Комісії «Citizens First» (усе для блага громадян) була спробою протистояти згаданій антипатії шляхом ознайомлення громадян з їхніми правами та можливостями, які забезпечує Єдиний ринок. У 1998 р. на Кардифському європейському саміті цю ініціативу було трансформовано на «Діалог з громадянами та бізнесовими колами», а також запроваджено програму «Europe Direct», у межах якої інформація надавалася по телефону та через Інтернет.
Однак до середини 1990-х pp. основний обсяг діяльності, спрямованої на досягнення цілей «Програми 1992», був зосереджений у галузі створення законодавства, а не його реалізації, на розробці, а не на імплементації політичних правил. Вплив цієї діяльності на економічні сектори також був неоднаковим: значний і швидкий прорив у забезпеченні вільного руху капіталу став вирішальним чинником у наданні можливостей для транскордонних інвестицій; натомість постійні перешкоди у запровадженні єдиних стандартів на продукти харчування, а також у ветеринарії та фітосанітарії стали передвісниками майбутніх проблем; затятий опір гармонізації податків був достатньою мірою прогнозованим.
Рух у бік Єдиного ринку в секторах масового обслуговування також сповільнився. Враховуючи сприятливі обставини (технологічні зміни та підтримку як з боку користувачів, так і з боку галузі та урядів держав-членів), Комісія спромоглася реалізувати свої повноваження у сфері забезпечення конкуренції, надані їй згідно зі статтею 86 (колишньою статтею 90) Римського договору, аби стимулювати лібералізацію ринків телекомунікаційного обладнання та послуг (Sandholtz, 1998; Schmidt, 1998). Домовленість щодо повної лібералізації голосової телефонії була досягнута у 1996 р. і набрала чинності з початку 1998 p., з деякими застереженнями для країн з менш розвинутими мережами. Лібералізація ринку електроенергії відбувалася повільніше через брак сприятливих умов (Schmidt, 1998). Згідно з директивою 1996 p., до лютого 1999 р. передбачалося лібералізувати лише 25 відсотків ринків електроенергії дер-жав-членів. Хоча ряд урядів, зокрема шведський та британський, діяли значно швидше, ніж вимагалося директивою, інші, зокрема уряди Австрії, Франції, Німеччини та Нідерландів, у встановлений термін не виконали вимог директиви.
Внаслідок розробки «побічних» видів політики, зокрема програм згуртування у сфері соціальних та регіональних витрат, до політичного процесу приєдналися інші рівні управління і, зокрема, регіональний рівень. Традиції локальної політичної території вступали у конфлікт з необхідністю пристосування до міждержавних ринків. Інституційні зв'язки ЄС з регіональними та місцевими органами влади, а також програми згуртування певною мірою заповнили політичні прогалини на регіональному рівні (Marks, 1993). Однак, як переконливо показав А. Сміт (A. Smith, 1995), політичні прогалини у різних державах-членах були неоднаковими. Ці питання ми розглянемо далі у розділі 9 цієї книги, написаному Аленом.
На соціальній арені значний поштовх забезпечила Комісія у коаліції з колишніми протагоністами соціального ринку; їм вдалося підкріпити ідею Єдиного ринку гарантіями забезпечення соціального прогресу для трудящих. Ці зусилля стали логічним продовженням аналізу попереднього досвіду європейської інтеграції та коригування національної політики, однак, як показують у розділі 10 Ляйбфрид та Пірсон, реалізувати цей підхід було значно важче. Нова спільна доктрина ринкової реалізації та новий підхід до регулювання спиралися на вужчу політичну базу, ніж стара доктрина соціального ринку. Однак як тільки почали з'являтися необхідні регулятивні інструменти і було забезпечено інтенсивну конкуренцію, почали створюватися необхідні методи лібералізації руху товарів та послуг, які дозволили одночасно визначити і масштаби колективної соціальної політики (Majone, 1993).
До 1992 р. формування Єдиного ринку завершено не було. Хоча на той час уже набрала чинності значна частина законодавчої програми, деякі важливі елементи (зокрема, у сфері систем масового обслуговування, оподаткування та корпоративного законодавства) і надалі були відсутні. Крім того, транспонування директив у національне законодавство відбувалося повільно, і до того ж на національному рівні продовжували ухвалюватися заходи, які суперечили законодавству ЄС (див. табл. 4.3). Особливу проблему становили затримки з імплементацією директив у галузі телекомунікацій, транспорту, інтелектуальної та промислової власності й державних закупівель (Commission, 1999c). Крім того, хоча для деяких бізнесових підприємств нова ситуація була вигідною, більшість із них не відчули особливих змін.
Спроби забезпечення запланованих ефектів від запровадження Єдиного ринку спостерігалися ще до завершення встановленого терміну -- 1992 р. У березні 1992 р. Комісія створила Групу вищого рівня з питань функціонування внутрішнього ринку під керівництвом колишнього комісара Пітера Сатерленда (Peter Sutherland), завданням якої була оцінка шляхів повної реалізації потенціалу Єдиного ринку. У центрі уваги звіту Сатерленда (Sutherland et al., 1992) були лише ті аспекти Єдиного ринку, що стосувалися товарів та послуг. Автори звіту закликали до консультацій з політичними силами, які зазнали впливу нових законодавчих актів, підвищення доступності законів Співтовариства і активізації співробітництва між Комісією та урядами держав-членів, аби гарантувати, що нерівномірна імплементація директив не сприятиме створенню нових торговельних бар'єрів (Previdi, 1997). Комісія (Commission, 1992d) в основному затвердила ці пропозиції, але відзначила, що основний тягар з імплементації директив лежить на державах-членах. Відзначалося також, що для контролю і координації процесів імплементації директив урядами держав-членів знадобиться додаткове фінансування.
Незважаючи на надзвичайну важливість ефективної імплементації «Програми 1992», звіт Сатерленда зустріли стримано. Принаймні складна і копітка робота з імплементації законодавства не викликала особливого захоплення, і було важко навіть об'єднати зусилля багатьох відповідних національних агентств у державах-членах. Архітектори Єдиного ринку (Cockfield, 1994) неодноразово підкреслювали, що справжньою ознакою успіху буде дбайлива імплементація політики, а критики (Metcalfe, 1992) звертали увагу на існуючі перешкоди. Для поліпшення імплементації Комісія реалізувала низку заходів. У 1992 р. було офіційно створено Дорадчий комітет з питань внутрішнього ринку, очолюваний Генеральним директором у справах Єдиного ринку, і створено мережі державних посадовців та представників Комісії для роботи в окремих сферах регулювання. Крім того, пунктом першим порядку денного неформального засідання Ради внутрішнього ринку, проведеного у березні 1995 p., було поставлено ефективне виконання законодавства Співтовариства, у тому числі питання зменшення нерівності між національними санкціями за порушення законодавства Співтовариства, а також підвищення його прозорості. Франція, що в той час головувала в Раді, запропонувала Комісії представити пропозиції щодо моделі Кодексу санкцій, яку можна було б інтегрувати в усі майбутні європейські директиви (Lamassoure, 1995).
У відповідь на резолюцію Ради міністрів від 1992 р. Комісія доручила консультантам та вченим проведення близько 40 досліджень з вивчення впливу Єдиного ринку, які отримали колективну назву Огляду Єдиного ринку 1996 р. і неформальну назву Чекіні-П. У 1996 р. Комісія проаналізувала висновки вчених (див. вставку 4.1), дотримуючись балансу між демонстрацією успіху та забезпеченням подальших зусиль в напрямі прискорення інтеграції (J. Peterson and Bomberg, 1999).
Комісар з питань внутрішнього ринку Маріо Монті (Mario Monti) представив «План заходів щодо Єдиного ринку», спрямованих на вирішення фундаментальних проблем, відзначених у згаданому вище Огляді (Commission, 1997), який у червні 1997 р. був затверджений на Амстердамському саміті Європейської ради. Цьому «сухому» плану заходів було надано нового політичного поштовху, після того як справжнє завершення формування Єдиного ринку було пов'язане з впровадженням з 1 січня 1999 р. єдиної валюти -- євро (J. Peterson and Bomberg, 1999). Згідно з пропонованим планом, було визначено чотири «стратегічні цілі»: 1) забезпечення ефективності законодавства (транспозиція, повідомлення про заплановані заходи на національному рівні); 2) ліквідація найістотніших ринкових викривлень (оподаткування та стимулювання конкуренції); 3) усунення секторних перешкод ринковій інтеграції (окремі проблемні галузі, такі як газова, електронна комерція та пенсійні фонди); 4) забезпечення Єдиного ринку, вигідного для всіх громадян (консультації та роз'яснення вигід для працівників, широкі консультації у сфері творення політики). Комісія відзначила певні успіхи (Commission, 1999а): більшість законодавчих прогалин заповнено, перелік нетранспонованих директив істотно скоротився, досягнуто певного прогресу у сфері оподаткування. Проте прогрес у сфері корпоративного законодавства залишався недостатнім, вплив Єдиного ринку на політику державних закупівель майже не відчувався, а транспонування нових директив здійснювалося повільніше, ніж належало б.
Водночас змінилися умови дискусій довкола Програми Єдиного ринку, оскільки остання почала пов'язуватися із запровадженням євро, і дедалі більше відчувалася потреба у підвищенні конкурентоспроможності європейських товарів та створенні у Європі нових робочих місць (Armstrong and Bulmer,1998). Це сприяло незначним змінам у системі розробки законодавства щодо Єдиного ринку. Стурбованість підвищенням інтенсивності європейського регулювання замість передбачуваного її зменшення, а також підвищення навантаження на бізнесові підприємства, зокрема малі та середні, сприяли створенню у 1994 р. групи Молітора, метою якої стало спрощення та полегшення процедур імплементації національного законодавства та законодавства ЄС. Це привело до реалізації в межах Програми заходів ініціативи «Simpler Legislation for the Internal Market -- SLIM» (спрощене законодавство для внутрішнього ринку) -- програми періодичного спрощення та вдосконалення законодавства у сфері Єдиного ринку -- та створення Ради бізнесового тестування (Business Test Panel) -- пілотного органу для проведення консультацій з бізнесовими колами стосовно проектів пропозицій Комісії.
Європейські організації зі стандартизації також докладали багато зусиль до затвердження всіх добровільних галузевих стандартів, необхідних згідно з новими директивами. Незважаючи на те, що темпи розробки європейських стандартів підвищилися, згадані організації з квітня 1998 р. до травня 1999 р. спромоглися затвердити лише 40 відсотків обов'язкових стандартів (Commission, 1999c). Крім того, згідно з повідомленнями, надісланими Комісії урядами держав-членів, значна частина згаданих стандартів (приблизно у 5 разів більша, ніж серед європейських стандартів, затверджених у 1998 р.) залишалася надто жорсткою. Частка таких стандартів у 1998 р. була вищою, ніж у 1989 p., однак меншою, ніж у 1997 p. (Commission, 1999c).
Переможці і переможені
Питання про те, хто виграв, а хто програв від запровадження Програми Єдиного ринку, має політичний характер. Досі у жодному з серйозних емпіричних досліджень не було зроблено спроби знайти на нього комплексну відповідь. У одному з досліджень (Commission, 1996a) було відзначено, що за період з 1987 до 1993 pp. доходи на душу населення у менш розвинених регіонах Співтовариства (завдання 1) зростали швидше, ніж у Співтоваристві в цілому. Значна частина цих відмінностей пов'язана зі збільшенням припливу інвестицій. Однак чи пов'язаний згаданий приплив інвестицій з Програмою Єдиного ринку, чи його причиною стало приєднання до ЄС Греції, Португалії та Іспанії (які становлять значну частину регіонів у межах завдання 1), незрозуміло4.
У замовленому Комісією дослідженні 1990 p. (Buigues et al., 1990:4), спрямованому на вивчення дій урядів держав-членів, було зроблено прогноз, згідно з яким завершення формування Єдиного ринку не повинно «ані зруйнувати систему секторної спеціалізації держав-членів, ані призвести до масових переміщень економічної діяльності між різними географічними зонами». У дослідженні було підтверджено, що процеси, вивченню яких воно було присвячене, є надто складними, аби можна було робити якісь прогнози стосовно того, які регіони чи сектори виграють, а які програють від запровадження Єдиного ринку (1990, р. VII).
Хоча подібний аналіз є цілком релевантним для урядів та політичних партій, що прагнуть забезпечити баланс вигід та витрат, його не можна вважати задовільним з погляду «національних економік», оскільки останні не є адекватними об'єктами для аналізу. Справді, як намагалися показати учасники досліджень Чекіні, метою запровадження Єдиного ринку було підвищення конкурентоспроможності фірм, а не країн у цілому.
Хоча вважається, що полегшення доступу на ринки було вигідним для всіх бізнесових підприємств, великі корпорації перебувають у кращому становищі і мають більше шансів скористатися перевагами нових ринкових можливостей та отримати економію за рахунок масштабу, ніж дрібні фірми. Та попри це, створення Єдиного ринку було зустрінуто без особливого ентузіазму навіть деякими великими корпораціями (Coutu et al., 1993). Зокрема, менш конкурентоспроможні з них побоювалися загострення конкуренції. Хоча всі ці побоювання виявилися перебільшеними, загалом вважається, що великі компанії отримали більше вигід (див. табл. 4.4).
Вважалося також, що збільшення різних товарів та послуг буде вигідне споживачам. На сьогодні немає систематичних досліджень, спрямованих на вивчення впливу Єдиного ринку на добробут споживачів. У деяких оглядах відзначається, що споживачі поки що не повністю усвідомили свої права (Commission, 1999c). Теоретично реалізація Програми Єдиного ринку може призвести до загострення конкуренції, що, в свою чергу, мало забезпечити більший вибір та зниження цін без обмеження захисту споживачів. Хоча існує можливість, яка в деяких випадках стала реальністю (Millstone, 1991), того, що запровадження Єдиного ринку може негативно вплинути на рівень захисту споживачів, досвід показує, що таке трапляється рідко; загалом рівень захисту споживачів навіть підвищився (Young, 1997).
Окрім підвищення конкурентоспроможності фірм і збільшення вибору для споживачів, Програмою Єдиного ринку передбачався у довготерміновій перспективі зріст зайнятості населення (Emerson et al., 1988: 213 -- 217). Однак у короткотерміновій перспективі частину робочих місць, ймовірно, було втрачено, оскільки деякі фірми в умовах загострення конкуренції збанкрутували або зазнали реструктуризації. Крім того, з усуненням внутрішніх кордонів і наданням права вільного вибору місця проживання збільшилася ймовірність ситуації, коли робітникам з різних країн доводиться конкурувати між собою, намагаючись залучити більше інвестицій.
Цілком можливо, що переоцінка вигід Програми Єдиного ринку сприяла зростанню невдоволення її результатами серед бізнесових кіл та громадськості її результатами.
Якими були головні результати запровадження ЄЄА -- 1992 та створення Єдиного ринку? В даному випадку нас передусім цікавитимуть результати з погляду політичного процесу, а не з погляду економічного впливу лібералізації Єдиного ринку. Та все ж, слід відзначити, що предмет політики і політичний процес взаємодіють між собою. Для управління на рівні Співтовариства з його вразливими джерелами безпосередньої легітимізації та залежністю від підтримки з боку держав-членів докази ефективності політики та наявність відчутних здобутків особливо важливі для процесів творення політики та забезпечення політичної довіри (Reif, 1994; Schmitter, 1992; Н. Wallace, 1993; Weale, 1997).
Можна запропонувати декілька критеріїв впливу Програми Єдиного ринку.
Наприкінці травня 1999 р. діяли 1405 директив, що стосувалися Єдиного ринку (282 заходи, представлені у «Білому документі», внаслідок внесення поправок і розділення на низку вужче орієнтованих пакетів дещо розрослися). Після ухвалення наприкінці 1990-х pp. заходів із захисту інтелектуальної та промислової власності і досягнення прогресу у сфері оподаткування корпорацій найбільшою прогалиною залишалася відсутність адекватного законодавства щодо компаній.
Кількість розглянутих ЄСС судових справ, пов'язаних із створенням Єдиного ринку, наприкінці 1980-х pp. поступово зростала, різко зменшилася на початку 1990-х, а потім знову з середини 1990-х pp. почала зростати (див. рис 4.3). Рішення у справі Франковича, а також запровадження до ДЄС статті 228 (колишня стаття 171) (згідно з якими було запроваджено систему покарання урядів держав-членів за затримки з імплементацією законодавства Співтовариства) свідчать про готовність ЄСС та Ради зміцнити систему юридичної підтримки (див. табл. 4.2). Однак деякі судові рішення ускладнили визначення тих національних варіацій правил та практики, які можна успішно оскаржити5. Хай там як, загалом рішення ЄСС сприяло прискоренню реалізації Програми Єдиного ринку (Armstrong and Bulmer, 1998).
У період роботи протягом двох термінів Комісії Делора основний наголос було зроблено не на імплементацію, а на політичні інновації. Уваги потребували різні політичні сфери, і відповідальність за різні аспекти Єдиного ринку була не без проблем розподілена між різними Генеральними директоратами (Directorates General -- DG): DG III -- з питань промисловості; DG XIII -- у справах високотехнологічних секторів; DG XV -- з фінансових послуг, а також DG IV -- з питань політики у сфері конкуренції. У середині 1990-х pp. головні координаційні функції зосередив у своїх руках Генеральний директорат DG XV. Комісія Санте-ра, яка розпочала роботу в 1995 p., серед своїх пріоритетів відзначала жорстке дотримання існуючих правил щодо Єдиного ринку (Commission, 1995а: 7). Цей підхід відображав стурбованість європейських бізнесових кіл, які прагнули відчути вигоду від консолідації Єдиного ринку до того, як ЄС розпочне реалізовувати якісь інші ініціативи (Coutu et al., 1993). Реалізуючи план заходів, Комісія зробила чимало, аби ці прагнення були задоволені. Романо Проді (Romano Prodi, 1999) у своєму першому виступі перед Європейським парламентом відзначив необхідність переходу від Єдиного ринку та єдиної валюти до «єдиної економіки та єдиної політики». Єдиний ринок вважається головним сприятливим чинником для досягнення цілей Співтовариства щодо розвитку, забезпечення конкурентоспроможності та створення робочих місць (Commission, 1999с). У процесі реорганізації в середині 1999 р. служб Комісії Генеральний директорат DG XV, перейменований в Генеральний директорат з питань внутрішнього ринку, залишився в основному без змін.
Як уже відзначалося, Комісія з запізненням звернула увагу на затримки з імплементацією політики. Транспонування директив ЄС у національне законодавство і досі не завершене, хоча «коефіцієнт фрагментації», який є відображенням кількості заходів, нетранспонованих всіма державами-членами, різко зменшився -- з 18,2 відсотка у травні 1998 р. до 12,8 відсотка у травні 1999 p. (Commission, 1999c). Відмінності у темпах приведення національного законодавства у відповідність з законодавством ЄС створюють серйозні проблеми для бізнесу, оскільки в таких умовах і надалі продовжують існувати старі бар'єри для торгівлі, зокрема у формі державних субсидій та процедур державних закупівель, а також створюються нові, пов'язані, наприклад, із екологічним регулюванням (Commission, 1998d, 1999a). Крім того, деякі фірми стикаються з певними труднощами у розумінні нових правил гри. Це пов'язано не лише зі змінами регулятивного середовища, в межах якого їм доводиться працювати, а й із суперечливістю в окремих випадках національного законодавства та регулятивних заходів ЄС (при цьому виникає окрема підтема дерегулювання, як коригувального заходу).
Незважаючи на всі свої вади, Програма Єдиного ринку істотно вплинула на бізнесову поведінку. Після затвердження Програми спостерігалося стрімке збільшення обсягу міждержавних інвестицій в межах ЄС та у ЄС. Хоча після 1991 р. обсяги інвестицій дещо скоротилися, обсяги внутрішньоєвропейських інвестицій, а також прямих іноземних інвестицій (ПП) в країни ЄС з-поза меж Європейського Союзу залишалися на рівні істотно вищому, ніж у період до ухвалення цієї Програми (див. рис. 4.5). Спостерігалося також значне підвищення рівня консолідації бізнесової діяльності, оскільки корпорації намагалися капіталізувати економіку за рахунок масштабу (Commission, 1996a; Jacquemin and Wright, 1993а). У сфері торгівлі ця тенденція прогресувала значно швидше, ніж у виробничих галузях (Bayliss et al., 1994). Протягом 1993 -- 1995 pp. темпи реструктурування у формі злиттів та придбань у сфері послуг істотно перевищували аналогічні темпи у сфері виробництва (Commission, 1996а). Переважна більшість роботи з реструктурування відбувалася в межах держав-членів. Крім того, у різних галузях фірми колективно запроваджували добровільні кодекси поведінки як засіб імплементації або, навпаки, затримки імплементації нових регулятивних актів (Matthews and Mayes, 1995).
Ставлення громадськості до Програми Єдиного ринку наприкінці 1980-х pp. було цілком позитивним, однак з наближенням до визначеної дати 1992 р. воно почало погіршуватися, хоча загалом лишалося доброзичливим (Eurobarometer, 41, 1994). Крім того (як засвідчили проблеми із ратифікацією Маастрихтського договору), позитивний імпульс, одержаний у 1980-х pp., виявилося нелегко підтримувати, оскільки на схвалення ідеї інтеграції негативно вплинули несприятливі економічні умови (Eichenberg and Dalton, 1993; J. Peterson and Bomberg, 1999). Незалежно від причин, сприйняття громадськістю вигід від членства у ЄС після 1990 р. різко погіршилося, хоча загалом більшість людей вважало перебування у ЄС вигідним (Ніх, 1999; Eurobarometer, 51, 1999).
Завдяки заохоченню політики співробітництва між урядами держав-членів Програма Єдиного ринку сприяла підвищенню ефективності ЄС у зовнішньоторговельних переговорах (див. розділ 14). В деяких галузях європейської промисловості, зокрема хімічній, на роботу яких істотно впливали регулятивні акти, що діяли в інших державах-членах, усвідомили переваги, які забезпечувала спільна політика ЄС на міжнародних переговорах стосовно взаємного визнання стандартів або щодо доступу на ринки (Paterson, 1991).
Крім того, внаслідок реалізації ЄСС доктрини передбачених повноважень, згідно з якою, у міру розвитку та розширення внутрішніх норм, повинні розвиватися та розширюватися зовнішні сфери компетенції (М. Smith, 1994), тобто збільшуватися інтенсивність «переливів» з внутрішніх сфер у зовнішні. Як наслідок, ЄС як такий має повноваження стосовно широкого спектра політичних заходів, у тому числі стосовно важливих аспектів у сфері надання послуг (див. розділ 14).
Хоча Програма Єдиного ринку була спрямована передусім на ліквідацію внутрішніх бар'єрів між державами -- членами ЄС, вона мала велике значення також і для інших країн. В основному вплив Програми був позитивним (Commission, 1997c; WTO, 1995), оскільки для фірм «третіх країн» зближення регулятивного законодавства та застосування принципу взаємного визнання (в межах ЄС) також було вигідним. Однак відомо також декілька гучних справ, передусім тих, що стосувалися сфери торгівлі бананами (див. розділ 15) та застосування гормональних засобів для відгодівлі худоби при виробництві яловичини, коли реалізація Програми Єдиного ринку призвела до конфліктів з деякими торговельними партнерами, зокрема зі США. Схильність уряду США до застосування каральних санкцій замість одержання компенсацій свідчить про його прагнення подолати регулятивні акти ЄС, які ускладнюють доступ на ринок Євросоюзу деяких американських фірм.
Успіх Програми Єдиного ринку привів до того, що ЇЇ почали розглядати як модель для інших аспектів міжнародної торгівлі. Підписання Генеральної угоди з надання послуг (General Agreement on Trade in Services -- GATS) (див. розділ 14) забезпечує країнам можливості для укладання угод щодо взаємного визнання, кваліфікації, ліцензії, регулятивних актів та інших вимог, що стосуються надання послуг. До того ж угоди GATS щодо основних засобів телекомунікації складено з урахуванням деяких аспектів внутрішньої лібералізації ринку ЄС (Holmes et al., 1996).
Створення Європейської економічної зони (ЄЕЗ) забезпечило розширення Єдиного рийку за межі ЄС з охопленням всієї Європейської зони вільної торгівлі (ЄЗВТ), за винятком Швейцарії. Логіка такого кроку полягала у забезпеченні тіснішого узгодження моделей виробництва та збуту товарів і надання послуг, а також новостворених регулятивних систем. Досвід роботи в межах ЄЕЗ полегшив переговори про розширення ЄС з прийняттям у його члени Австрії, Фінляндії, Швеції та Норвегії. Інші держави -- члени ЄЕЗ, і навіть Швейцарія, й досі експлуатують регулятивні системи, сформовані під впливом Єдиного ринку. Розширення Єдиного ринку на розвинені і порівняно невеликі економіки відбувалося відносно просто; натомість його розширення на перехідні економіки Центральної та Східної Європи виявилося більш проблематичним для обох сторін.
На початку 1995 р. розпочалися дискусії щодо узгодження систем законодавчого регулювання у США та ЄС, в основу яких було покладено досвід функціонування ЄЕЗ. Хоча згадана ініціатива з часом втратила свою популярність, в її межах було створене Трансатлантичне економічне партнерство (ТЕП), яке забезпечило основу для тіснішого співробітництва та укладення угод про взаємне визнання, в межах яких органи влади одних країн були уповноважені сертифікувати продукцію згідно зі стандартами інших країн. Подібні угоди були підписані також з рядом інших торговельних партнерів, у тому числі Австралією, Канадою та Новою Зеландією.
Новий підхід до політики
Проблеми із транспонуванням директив EC на державному рівні та виконанням законодавства ЄС існують і донині. Істотні «розбіжності у строках» уповільнюють досягнення єдності у сфері імплементації і сприяють виникненню суперечностей. Під лозунгом «субсидіарності» (subsidiarity) уряди деяких держав-членів намагаються розширити свою свободу дій у сфері «побічної політики», зокрема соціальної та екологічної. Відмінності у соціальних та екологічних стандартах дають змогу різним регіонам та країнам конкурувати між собою за отримання припливних інвестицій. Вплив згаданих чинників сприяє загостренню питання про те, чи повинен Єдиний ринок передбачати однакові стандарти щодо виробничих процесів та продукції, а також однакові наслідки для тих, хто встановлює згадані норми.
Рух у бік завершення формування Єдиного ринку заповнює весь політичний порядок денний ЄС, Єдиний ринок та пов'язані з ним тисячі сторінок acquis communautaire (доробку співтовариств) займали в процесі визначення ЄС центральне місце, яке згодом посіла Спільна політика в галузі сільського господарства. Сфера їхнього охоплення була значно ширшою і включала не лише вертикальні заходи щодо окремих продуктів або секторів, а й також горизонтальні заходи, такі як запровадження права вільного вибору місця проживання, вплив якого поширюється на всю економіку. Цей вплив значною мірою залежав від реалізації відповідної політики заохочення інтенсивної конкуренції. Політична прийнятність ідей Єдиного ринку підкріплювалася розробкою програм згуртування та вимогами щодо запровадження активного соціального виміру. У міру того, як збільшувалася свобода руху товарів, увага політиків почала дедалі більше фокусуватися на процесах та умовах, з допомогою яких та в межах яких вироблялися товари і надавалися послуги. Незалежно від інших аргументів стосовно європейської політики у сфері соціального захисту та охорони довкілля (див. відповідно розділи 7 і 11), стурбованість підприємців роботою «на рівні ігрового поля» сприяла фокусуванню уваги на адекватності цих «інших» факторів відповідним витратам, конкурентоспроможності та прибутковості. Необхідність зміни внутрішньої політики мала бути простежена з погляду політики зовнішньої з урахуванням як торговельних питань взагалі, так і відносин з деякими економічними партнерами зокрема (див. розділи 14, 15 і 16). Ліквідація прикордонного контролю в межах ЄС означала, що національні режими торгівлі з «третіми країнами» такими товарами, як автомобілі, банани та текстильні вироби, доведеться замінити торговельними угодами ЄС. ринок європа політика
Крім того, успіх Програми Єдиного ринку сприяв розвиткові наступних двох інших великих політичних ініціатив: планів створення Економічного й валютного союзу (ЕВС) та ліквідації внутрішніх кордонів для громадян. У випадку ЕВС загалом стало вважатися, що існування Єдиного ринку логічно передбачає запровадження єдиної валюти. Щодо ліквідації кордонів між державами-членами набули поширення два аргументи: по-перше, що збільшення обсягів транскордонних економічних трансакцій сприятиме водночас і збільшенню кількості кримінальних та заборонених трансакцій, незаконного обороту наркотиків, шахрайству, торгівлі зброєю і т. ін., що, своєю чергою, вимагатиме відповідного реагування на європейському рівні; а по-друге, що прикордонний контроль для фізичних осіб слід усунути, аби його не можна було використати як сурогатний контроль у економічних цілях. Ці теми розглянуто, відповідно, в розділах 6 і 18.
Нові політичні ідеї лібералізації та регулятивного управління, які лежали в основі Програми Єдиного ринку, не зникли з політичного лексикону Співтовариства. Вони знайшли своє відображення в «Білому документі» про політику у сфері конкуренції від грудня 1993 p. (Commission, 1993d), а також попередній оцінці стратегії розширення за рахунок країн (Східної) Європи (Commission, 1995b). Крім того, вони постійно фігурують в інших політичних ініціативах. Комісія Сантера одразу ж заявила про свою готовність діяти в межах тієї самої широкої політичної лінії (San-ter, 1995). Голова комісії Романо Проді, ясна річ, зосередив свою увагу передусім на питаннях реформування та реструктурування самої Комісії. Проте Єдиний ринок був чітко визначений як одна зі сфер, що може допомогти у досягненні мети перетворення Співтовариства на більш дружнє до своїх громадян утворення шляхом створення нових робочих місць та заохочення транскордонного споживання.
Новий політичний метод пронизує всю роботу інституцій ЄС та її результати у сфері політики та законодавства. Генеральна лінія аргументації Маджоне (Majone, 1996b) у цьому напрямі видається добре обґрунтованою, незважаючи на те, що деякі наслідки політичного менеджменту лишаються неоднозначними. Наприклад, схоже на те, що рух у напрямі розвитку незалежних регулятивних агентств після створення Європейського агентства з оцінювання медичних препаратів (European Medicines Evaluation Agency) трохи сповільнився. На сьогодні важко сказати, наскільки змінилися принципи менеджменту державної політики в межах держав-членів і чи були такі зміни спричинені європейською політикою, а не паралельним впливом чинників, які спонукали до змін європейської політики. Як один з можливих результатів, було передбачено виникнення конкуренції між системами законодавчого регулювання на національному рівні, однак вплив деяких важливих чинників протидіяв виникненню такої конкуренції. Вулкок (Woolcock, 1994) стверджує, що для виникнення регулятивної конкуренції бракує деяких важливих передумов (насамперед прозорості національних систем законодавства та впевненості в наслідках запровадження низки важливих регулятивних актів). Сан та Пелкманс (Sun and Pelkmans, 1995) вважають, що навіть коли б згадані передумови існували, вплив регулятивної конкуренції все одно був би обмеженим. По-перше, деякі фактори виробництва не є абсолютно мобільними, а отже, виробники не зможуть повною мірою скористатися перевагами відмінностей у системах законодавчого регулювання. По-друге, у процесі ухвалення інвестиційних рішень регулятивне середовище розглядається лише як один з багатьох аспектів. До того ж усім відомо, що особливості місцевого ринку, зокрема «відмінності у смаках», можуть зробити дотримання місцевого законодавства непривабливим для фірм.
Як стверджують Коулз, Маклафлін та ін. (Cowles, 1994; McLaughlin et al., 1993), внаслідок реалізації Програми Єдиного ринку сформувалися нові зв'язки між бізнесовими колами та політичним процесом. Хоча із тим, що політичний процес має швидше плюралістичний, аніж корпоративний характер (Streeck and Schmitter, 1991), погоджуються всі, існують широкі можливості контролю політики на європейському рівні (Cawson, 1992). Триваюча сегментація європейської політики сприяє перекосам у забезпеченні впливу на неї. Великі фірми мають і одержують дедалі більше можливостей впливу, ніж дрібні та середні. Деяким видам організованих інтересів доводиться долати більше перешкод на шляху до забезпечення впливу, ніж, скажімо, виробникам або постачальникам послуг (Young, 1995).
Проте небезпеку захоплення виробниками контролю над політиками не варто переоцінювати. Інтереси виробників, навіть у межах однієї галузі, далеко не завжди збігаються, особливо враховуючи різні регулятивні традиції у державах-членах. Різні політичні угруповання в межах держав-членів часто сприяють тому, що принаймні деякі уряди ставлять на перший план забезпечення у європейському політичному процесі «інтересів громадськості». До того ж Комісія та Європейський парламент часто розглядали свою легітимність як таку, що забезпечується лише за умови задоволення потреб широкого спектра виборців. Як наслідок, регулятивна модель ЄС чутливо враховує соціальні та політичні міркування, а не лише корпоративні інтереси (Young and Wallace, 2000).
Зменшилася також залежність провідних економічних дійових осіб від національної політики. Сфера впливу національних політиків у питаннях контролю економічних трансакцій на своїй території звузилася і залишатиметься такою, доки лишатиметься цілісною міждержавна юридична система ЄС. Проте це не означає, що на політичних перегонах перемогли політики європейського рівня, адже новий режим регулювання передбачає швидше розпорошення політичних повноважень, аніж їхню концентрацію в якомусь одному місці. Хоча Комісія відіграла важливу роль у пропаганді ідеї Єдиного ринку, її індивідуальний виграш у сфері повноважень лишається відкритим для обговорення, зважаючи на те, що Комісія останнім часом стала мішенню для критики у зв'язку з негативним впливом лібералізації ринку на кількість робочих місць. Крім того, уряди держав-членів як агенти, котрим доручено стежити за виконанням більшої частини законодавства ЄС, захисники принципу «контролю в країні надання послуг» і прихильники ідеї субсидіарності зберегли за собою важливі ділянки регулятивного процесу. Зокрема, уряди держав-членів були змушені стати на захисту тих, хто зазнав втрат від запровадження Єдиного ринку, від впливу європейської системи регулювання. Таким чином, Програму Єдиного ринку слід розглядати як важливий елемент випробування на леґітимність, яке Європейський Союз проходить з початку 1990-х pp. Мало того, як не парадоксально, це випробування виявилося найсуворішим у тих державах-членах, уряди яких були найбільш віддані ідеї лібералізації ринку. Найяскравішим прикладом може слугувати Велика Британія.
Триває дискусія стосовно того, наскільки широко можна застосовувати європейську регулятивну модель. Інші європейські країни та найближчі сусіди держав -- членів ЄС дедалі більше втягуються до регулятивної орбіти Європейського Союзу як шляхом забезпечення прямого членства, так і шляхом створення тісних об'єднань з державами-членами, а також як «зайці» (free-riders). Схоже на те, що щільність асоціацій все більше залежить від того, наскільки здобутки Єдиного ринку можуть бути абсорбовані «третіми країнами». Створення Єдиного ринку також обмежило масштаби викривлень, зокрема пільг у галузі виробництва товарів, передбачених регулятивними актами для нових членів з метою полегшення процесу переходу. У цьому розумінні, із запровадженням Єдиного ринку планка повного членства була істотно піднята, хоча залежність від європейських ринків може в будь-який момент прискорити одностороннє узгодження з багатьма європейськими правилами -- принаймні тією мірою, якою вони стосуються нормування продукції. Такі питання, як вплив конкуренції, екологічної та соціальної політики на торгівлю, що стають дедалі важливішими на рівні ЄС, торують собі шлях у сферу ширшого міжнародного обговорення в межах Світової організації торгівлі (COT), а також Організації економічного співробітництва і розвитку (ОECP) (Devosetal., 1993).
Отже, запровадження Єдиного ринку у багатьох відношеннях являє собою радикальну зміну європейського політичного процесу і уособлює інший варіант вибору змісту політики. Однак успіхи й домінування ідей Єдиного ринку наприкінці 1980-х pp. слід коригувати з урахуванням того, що перехід до імплементації цієї програми відбувається повільно, і на сьогодні вона змушена боротися за увагу стратегічних політиків на європейському та національному рівнях з іншими важливими політичними ініціативами.
«Програма 1992», напевне, не досягла б такого порівняного успіху, якби політики та промисловці не мали змоги пропагувати значення заходів, що їх вони збиралися вжити, перетворюючи нудний за інших умов перелік відокремлених одна від одної пропозицій технічного характеру на політично привабливий комплекс заходів. Політикам з різних (підкреслюємо: з різних) причин було зручно використати запровадження Єдиного ринку та обмежень з боку «Брюселя» як прикриття змін у внутрішній політиці та пояснення своєї діяльності або бездіяльності на національному рівні. Посадовці Комісії були щасливі, що знайшли тему, яка мала настільки широкий резонанс, і максимально використали її для розвитку символізму європейської інтеграції, а також збільшення свого впливу на громадян та фірми. Забезпечити сталість політичної інтеграції після виконання програми ринкової лібералізації виявилося нелегко. Однак модернізація або адаптація європейської моделі держави соціального добробуту до роботи в жорстких умовах зовнішньої конкуренції та внутрішнього тиску змін індустріального суспільства -- це справа набагато складніша.
