Парламентська етика: проблеми та перспективи розвитку
Работа из раздела: «
Политология»
Парламентська етика: проблеми та перспективи розвитку
Зміст
- Вступ
- Розділ І. Теоретико-методологічні основи парламентської етики
- 1.1 Парламентська культура як складова парламентаризму
- 1.2 Морально-етичні засади діяльності влади
- 1.3 Поняття та особливості парламентської етики
- Розділ ІІ. Сучасний стан парламентської етики в Україні
- 2.1. Правові основи парламентської етики в Україні
- 2.2. Актуальні проблеми вітчизняної депутатської етики
- 2.3 Особливості проходження державної служби в парламенті та основні етичні проблеми державно-службової діяльності
- Розділ ІІІ. Перспективи розвитку парламентської етики в Україні
- 3.1 Досвід країн демократії в контексті становлення парламентської етики в Україні
- 3.2 Проблема кодифікації етичних вимог до парламентаріїв та державних службовців
- 3.3Шляхи вдосконалення депутатської етики та етики державних службовців
- Висновки
- Список використаної літератури
Вступ
Актуальність теми. Сучасна парадигма державного управління ґрунтується на ідеї цивілізаційної місії держави в забезпеченні демократичного розвитку суспільства. Тому реформування державної служби як суб'єкта державного управління потребує нової моделі професійної етики державного службовця, яка орієнтується на цінності демократичної правової і соціальної держави, служіння народові України, професійну компетентність, здатність ефективно, в рамках закону і посадових повноважень реалізовувати функції державного органу. Такі особливості етики державного службовця актуалізують моральну складову його особистості та етичні засади державної служби як соціально-професійного інституту. Очікуваним наслідком етизації професійної поведінки державних службовців має стати утвердження в суспільних відносинах демократичної та гуманної сутності української держави. Ось чому в Програмі розвитку державної служби на 2005-2014 роки (2004) вдосконалення нормативного регулювання професійної етики державних службовців визначено одним з пріоритетних напрямів.
Потреба в посиленні етичних засад державної служби в Україні відповідає також світовому вектору суспільного розвитку, гуманізації міждержавних відносин, адаптації до стандартів Європейського Союзу.
Професійна етика державних службовців України з перших років незалежності стала об'єктом уваги вітчизняних науковців і практиків, які в зростанні ролі гуманітарного, морально-етичного чинника вбачають основну закономірність демократичного розвитку суспільства (В.Б.Авер'янов, В.Д.Бакуменко, Б.А.Гаєвський, В.Д.Горбатенко, С.Д.Дубенко, В.Л.Коваленко, В.М.Князєв, В.І.Луговий, В.К.Майборода, В.А.Малахов, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, Є.В.Ромат, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін.). Рудакевич М.І. Формування етики державних службовців в умовах демократизації і професіоналізації державного управління. - автореф. дис. на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - державна служба. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2007. - С. 3
Водночас дослідженню парламентської етики до сих пір не було присвячено спеціалізованого дослідження. Виключення становить хіба що робота Василевської Т. Е. «Етика та етикет у депутатській діяльності». Василевська Т. Е. Етика та етикет у депутатській діяльності : навч. посіб. / Т. Е. Василевська ; Відкритий міжнар. ун-т розвитку людини Україна, Відкрита вища школа політ. лідера. - К. : Університет Україна, 2011. - 113 с. Зазначене обумовлює необхідність проведення подальших досліджень даної тематики.
Метою даної роботи є дослідження проблем та перспектив розвитку парламентської етики в Україні.
Відповідно до поставленої мети, автором окреслено наступне коло завдань:
1. Розглянути теоретико-методологічні основи парламентської етики.
2. Дослідити сучасний стан парламентської етики в Україні.
3. Визначити перспективи розвитку парламентської етики в Україні
Об'єктом даного дослідження є морально-етичні засади державних службовців.
Предметом даного дослідження є парламентська етика.
Методологія. У процесі роботи використано загальнонаукові методи дослідження, логічні методи пізнання та емпіричні методи. Для аналізу наукової та учбової літератури, нормативно-правових документів були використані системний, порівняльний та історико-логічний методи, а також метод синтезу результатів досліджень у різних галузях знань, для аналізу зарубіжного досвіду формування етики державних службовців - історико-логічний і компаративний методи.
Розділ І. Теоретико-методологічні основи парламентської етики
1.1 Парламентська культура як складова парламентаризму
За 20 років незалежності ми змогли переконатися, що демократія не вичерпується виборами, хоча регулярне повторення виборів, які, врешті-решт, вирішують питання наділення владою або її позбавлення, є сильнодіючим чинником урахування думок та інтересів населення. Важливо забезпечити демократію в проміжку між виборами за допомогою зворотного зв'язку і комунікації.
Ідеться про демократичне зміцнення самого парламенту, що потребує вдумливого ставлення до самих понять «парламент» і «парламентаризм», подолання їх абстрактного сприйняття і владою, і суспільством, розуміння його значення для підвищення загальної культури та культури парламентаризму зокрема.
Нам не обійтися без розширення погляду на значення культури і культурної політики держави для демократичної трансформації суспільства, збільшення уваги до проблем, пов'язаних з організаційною культурою самого парламенту, визначенням його «культурної парадигми», організаційно-правовими складовими підвищення ефективності законотворчого процесу. Погорєлова А. Культура парламентаризму - масштабне інтелектуальне завдання держави і суспільства [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/500/
Висхідну концепцію політичної культури в середині 50-х рр. ХХ ст. запропонував американський учений Г. Алмонд у роботі «Порівняння політичних систем», який у зв'язку зі спробою розробити класифікацію для порівняння політичних систем зазначав: «Кожну політичну систему включено до конкретної моделі орієнтацій на політичні дії. Це доречно назвати політичною культурою». Almond G. Comparative Political System / G. Almond // Journal of Politics. - 1956. - № 18. - Р. 392-393
У сучасному суспільствознавстві, з посиланням на роботу Г. Алмонда та його співвітчизника С. Верби «Громадянська культура», розрізняють три типи політичної культури:
1) парохіальну («патріархальну»), що характеризується повною відсутністю у населення знань про політику та повним відособленням від неї;
2) «підданську», що визначається пасивною політичною поведінкою та винятковою орієнтацією на пануючі цінності;
3) «партисипаторну» (раціонально-активістську), що позначається активною політичною участю індивідів у політичному житті. Almond G. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations / G. Almond., S. Verba. - Princeton : Princeton Univ. Press, 1963. - Р. 12-13
Суто формально лише останній тип характеризує як демократичну політичну культуру, так і демократичне врядування взагалі. Але водночас слід зауважити, що в такому контексті політична культура позначає ідеальні відносини між індивідом, суспільними групами та державою. Деякі дослідники безрезультатно намагаючись прив'язати наведену модель до політичного життя окремих країн, змушені визнати абстрактність запропонованої формули. Окрім того, далеко не всі дослідники погоджуються з наявністю тісного взаємозв'язку між політичною культурою та політичними інститутами і процесами.
Л. Діттмер та Х. Ейлау, наприклад, при цьому вказують на складність (а в деяких випадках і на неможливість) визначення стану політичної культури в певному соціумі емпіричними шляхом, відтак, говорячи про однобічну залежність методології Г. Алмонда від біхевіоризму. Алмонд Г. Гражданская культура. Политические установки и демократии пяти наций / Г. Алмонд ; [пер. с англ. М. М. Комалова] // Антология мировой политической мысли. - М., 1997. - Т. 2. - С. 39 У «Короткому оксфордському політичному словнику» наголошується на тому, що одним з принципових заперечень проти політичної культури є те, що її можна використати, як «усілякий мотлох» для вияснення всього, чого не можна пояснити ніяким іншим способом. Отже, начебто пояснюючи все, політична культура насправді пояснює дуже мало. Короткий оксфордський політичний словник / [пер. з англ. В. Сидорова та ін.] ; за ред. І. Макліна, Макмілана. - К. : Основи, 2005. - С. 524
До того ж, навіть з урахуванням наведених вище абстракцій повноцінна «активістська» політична поведінка може завдати шкоди і суспільствам з розвиненими традиціями демократичного врядування. Потужна мобілізація політичної участі досить часто супроводжується такими негараздами, які, за твердженням багатьох дослідників, навіть домінують над позитивними якостями. Зокрема, така стимуляція політичного процесу, на відміну від автономної участі й автономної артикуляції суспільних інтересів, несе загрозу подавлення чи викривлення вільних політичних уподобань індивідів. Більш за те, безперервна і активна участь громадян у політичних справах приводить унаслідок так званого «вхідного перенавантаження» політичної системи до непрацездатності політичних інститутів. У всіх західних демократіях, за підрахунками австрійця Х.-Г. Хенріха та американця Дж. Розенау, постійно активну участь у політичному процесі беруть не більше 15 % дорослого населення (attentive public - «уважна публіка», включаючи й професійних політиків). Хенрих Х.-Г. Но на чужой манер хлеб русский не родится / Х.-Г. Хенрих // Диалог. - 1993. - № 2. - С. 55 Очевидно, такі показники є оптимальними. Адже будь-яка масова чи «активістська» політична участь указує передусім на нестабільність політичної системи, а не на зрілість демократичного врядування. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html
Власне Г. Алмонд та С. Верба розглядали концепт політичної культури системно, тобто в тісному зв'язку з політичною участю та суспільно-політичними процесами. Вони, зокрема, до описаних ідеальних типів додали ще й найбільш прийнятний для них концепт «громадянської політичної культури». Така культура, як указують співавтори поняття, є загалом культурою участі, але їй також властиві елементи культури «парафіянина» та «підданого». Носії подібного культурного комплексу вважають політичну участь осмисленою та доцільною, але, як правило, в політичному житті участі не беруть. Як стверджують автори, для таких індивідів політична участь “не є ні основним їхнім заняттям у вільний час, ні головним джерелом задоволення, радощів і хвилювань». Але, на їх думку, в такому становищі речей немає жодної загрози демократичному врядуванню, якщо громадяни зберігають віру в можливість «втрутитися» в разі потреби в політичне життя. Алмонд Г. Гражданская культура. Политические установки и демократии пяти наций / Г. Алмонд ; [пер. с англ. М. М. Комалова] // Антология мировой политической мысли. - М., 1997. - Т. 2. - С.
Наведене зауваження доволі точно передає сучасний стан політичної культури та її вплив на систему політичного представництва та культуру парламентаризму.
Але на сьогодні поки що остаточно невизначеним залишаться питання взаємозв'язків демократичної політичної культури з інституціональним дизайном демократичного врядування. У руслі «культурологічної концепції» суспільного розвитку, основи якої було закладено Г. Алмондом та С. Вербою, наявність у суспільстві певної сукупності спільних для більшості громадян установок й цінностей вважається чи не найсуттєвішим фактором забезпечення ефективного функціонування демократії. «Демократія потребує демократів», - так категорично заявляє Р. Дарендорф. Образно кажучи, як культура визначає й зумовлює певні норми та правила поведінки в різних сферах життя та життєвих ситуаціях, так і політична культура визначає й зумовлює норми поведінки й «правила гри» в політичній сфері.
Проте на сьогодні наведені силогізми вже не видаються такими однозначними. У світлі сучасних політичних трансформацій велику актуальність набувають положення щодо можливості побудови демократичного суспільства людьми, які за своїми переконаннями не є демократами, а також щодо того, що «громадянська культура може бути скоріше наслідком, аніж причиною демократизації».
Для розуміння суті зазначеної проблеми доволі важливим є й той беззаперечний факт, що органи державної влади (у нашому випадку - парламенти) здійснюють зворотний вплив на розвиток політичної культури громадян, передусім, її правової частини («правова культура»). Процес формування правосвідомості та правової культури здійснюється засобом інтеріоризації (засвоєння індивідом створених суспільством соціально-культурних і культурно-правових норм, цінностей, настанов, уявлень, стереотипів і перетворення їх в особисті переконання) та екстеріоризації (процесу переходу дій із внутрішньої «згорнутої» форми у форму розгорнутої дії, тобто перетворення досвіду особистості в дії, в поведінку, яка виступає як елемент цілісного механізму правосвідомості й правової культури).
Діяльність органів державної влади прямим чином відбивається й на суто політичних устремліннях громадян. Так, зокрема, недостатня ефективність чи навіть корумпованість представників органів державної влади адекватно приводить до наростання політичної апатії та суто споживацьких мотивів у політичних орієнтаціях індивідів. Властиві перехідним суспільствам політична нестабільність і невизначеність «правил гри» лише посилюють наведені тенденції. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html
За будь-яких умов культурний елемент складає сутнісну основу політичних інститутів та демократичного врядування, забезпечуючи їх смислову значущість та інструментальну доцільність. У цьому сенсі корисно простежити еволюцію «творчого» розуміння демократії від 30-х рр. ХХ ст. й до сьогодення. Так, зокрема, Дж. Александер, який є почесним професором Йельського університету, слушно наголошує на тому, що культурний та інституціональний простір знаходяться в тісному взаємозв'язку, і сукупно вони чинять значний вплив на здійснення політики. Александер Дж. Власть, политика и гражданская сфера / Дж. Александер ; [пер. с англ. М. В. Горностаевой] // Социологические исследования. - 2009. - № 10. - С. 8
За допомогою наведених підходів можна проаналізувати й феномен парламентської культури чи культури парламентаризму. Він, звичайно, залежить від стану політичної культури певного соціуму, але не жорстко детерміновано, а опосередковано (зазнаючи впливів феномену корпоративної культури). Відтак, з урахуванням зазначеного, мова в цьому відношенні має йти передусім про поведінку окремих внутрішньопарламентських угруповань відповідно до усвідомлення ними певних корпоративних правил (правил організації) і лише на цій основі - про норми спілкування депутатів.
Культура організації, за визначенням британських соціологів Т. Лоусона та Д. Геррода, це цінності, уявлення та норми, що властиві конкретній організації та визначають порядок і стиль взаємодії її учасників з метою досягнення спільних цілей.
Причому, погоджуючись з наведеним вище тлумаченням Б. Чанга, дії вказаних угруповань лише частково спричиняються загальновизнаними правилами та стереотипами.
Ю.Д. Древаль відзначає, що демократичних країнах внутрішньопарламентський діалог ведеться переважно на основі інтересів, а корпоративні інтереси певною мірою викривляють і самі цінності, вихолощуючи з них ідеологічну складову. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html
Саме останніми обставинами можна принаймні частково пояснити надмірну конфліктність і водночас певну невизначеність міжфракційних відносин у Верховній Раді, а також відірваність свідомості еліти (до якої з деякою долею умовності можна віднести й увесь депутатський корпус) від настроїв в українському соціумі, деяку безвідповідальність й агресивну тоталітарність поведінки представників. Разом з тим, фактор корпоративної «парламентської» культури є настільки значущим у поведінці парламентаріїв, що нерідко він навіть домінує над загальними цінностями та стереотипами (наприклад, відверте порушення парламентаріями парламентської етики та конституційних норм під час голосування «не помічається» їхніми колегами, які таким чином отримують «карт-бланш» на власні тотожні дії).
Відтак, виходячи з наведених вище аргументів, парламентську культуру можна визначити як сукупність сталих моделей (форм) політичних орієнтацій і поведінки, що виходять з корпоративних інтересів і значною мірою впливають на функціонування суб'єктів парламентського процесу.
Часткову відірваність стану культури парламентаріїв від загальної політичної культури неможливо пояснити однозначно. Відомо, що загалом невисокі оцінки діяльності Верховної Ради України в цілому значною мірою залежать від поведінки самих парламентаріїв (відповідні соціологічні викладки не є предметом даного дослідження). Уже традиційно український парламент і парламентаризм у цілому характеризуються громадянами на кшталт того, що «парламентаризм - це балаканина», «парламентарі - це олігархи, які далекі від народу» тощо.
Відтак, комунікаційний процес розповсюдження «цінностей» парламентської культури відзначається доволі слабкою потужністю (що з огляду на відверто демонстровану своєрідність парламентської культури у Верховній Раді можна оцінити загалом як позитивне явище).
З іншого боку, доволі виразною є й тенденція неузгодження політичної поведінки українських парламентаріїв із загальним станом політичної культури (що загалом слід оцінити як негативне явище). Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html
1.2 Морально-етичні засади діяльності влади
Політична сфера, як і суспільне життя в цілому, регулюється різними видами норм, які можна умовно розділити на юридичні та неюридичні. Правові норми регулювання політичної діяльності чітко визначені в конституції, законах про вибори, парламент, уряд, органи місцевого самоврядування, статус народного депутата тощо. З огляду на мету даної роботи особливого розгляду потребує специфічний вплив неюридичних регуляторів політичної діяльності, до яких, зокрема, відноситься і мораль.
Якщо порівняти між собою основні категорії політики (влада, держава, управління, партія, вибори тощо) й етики (добро, зло, совість, гідність, справедливість, обов'язок тощо), то навіть з першого погляду зрозуміло, що ми маємо справу з принципово різними суспільними регуляторами поведінки людей. На відміну від політики, мораль існувала на кожному ступені розвитку суспільства, її норми поширювалися на всі відносини між людьми, в тому числі на ті, що не регулювалися державою і породженим нею правом. Мораль має загальнолюдську спрямованість, її підвалини складають елементарні, прості норми людського спілкування і поведінки.
Зрозуміло, що етика не може не включати до свого предмета моральні аспекти політичної поведінки і політичної взаємодії, водночас не менш очевидним є прагнення політики поставити під свій контроль сферу моралі, зробити її інструментом реалізації політичних інтересів. З огляду на це виникає потреба введення в політологічний обіг терміна «політична етика». Взагалі під етикою ми розуміємо науку, що вивчає моральні відносини і моральну свідомість. Термін «політична етика» об'єднує в собі моральні цінності й норми, що безпосередньо стосуються політичних інститутів, відносин, політичної діяльності та світоглядних параметрів суспільства. Політична етика, по суті, є певною неюридичною, проте нормативною основою політичної діяльності. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2011_45/Gileya45/P14_doc.pdf
Політична етика - це порівняно молода наука, яка піднімає важливі полемічні питання, від яких залежить і доля суспільства в цілому, і життя кожної окремої людини. Політична етика вивчає вплив на політику моральних принципів, норм і уявлень людей, вона торкається таких фундаментальних суспільних проблем, як права людини і громадянина, справедливий соціальний устрій суспільства загалом і держави зокрема, раціональне співвідношення свободи, рівності й справедливості, проблеми справедливості у відносинах між державами тощо.
Політична етика як наука включає до свого предмету моральні цінності та норми, що стосуються сфери політики, етичні аспекти політичних дій і рішень. У широкому розумінні етична проблематика політики охоплює питання відносин між суспільством і особистістю, між соціальними групами й суспільними рухами, між окремими громадянами щодо відстоювання власних політичних поглядів тощо. Разом з цим існує політична етика у вузькому розумінні. Власне кажучи, це прикладна, професійна етика, яка стосується, наприклад, парламентської поведінки, виборчої боротьби. Саме політична етика у вузькому розумінні примушує державних діячів та політиків співвідносити свої вчинки не тільки з положеннями чинного законодавства, а й з моральними принципами і нормами.
Отже, політична етика -- це суміжна наукова галузь на перетинанні загальної етики і політології, яка досліджує моральні засади політики і влади (у широкому розумінні) та професійну етику суб'єктів політичної діяльності (у вузькому розумінні). Оскільки політична етика - одна із галузей загальної етики, то і предмет політичної етики є складовою предмету етики як науки. Предметом етики є мораль, тому предметом політичної етики доцільно вважати політичну мораль, а точніше - взаємодію політики й моралі.
Політична етика як молода наука являє собою відкриту систему положень, поглядів, концепцій, але водночас вона має низку сталих, незмінних головних принципів. Серед них слід виділити гуманістичну орієнтованість політичної діяльності (тобто орієнтацію на такі цінності, як права людини, свобода, добробут людей); визнання значущості й пріоритету моральних чинників у політиці; обов'язкове врахування моральних наслідків політичних рішень; відмову від монологічного стилю спілкування на користь діалогічного та полілогічного, які ведуть до розв'язання соціальних конфліктів; орієнтацію на своєчасне виявлення конфліктних ситуацій, з'ясування політичних і моральних мотивів дії конфронтуючих сторін, їхнього бажання, здатності, готовності до укладання угоди, керуючись правилом: з будь-якого конфлікту слід виходити гідно.
Метою сукупної дії всіх різноманітних політик (економічної, соціальної, національної, демографічної, екологічної, культурно-освітньої тощо) є створення умов для самореалізації особистості, забезпечення гідного людини існування від раннього до похилого віку. Саме в цьому, на думку багатьох дослідників, полягає людиновимірний зміст сучасної політики, який має замінити традиційне уявлення про політику виключно як сферу управління державними справами. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2011_45/Gileya45/P14_doc.pdf
Якщо розглядати політику в сучасному етичному вимірі, то її можна визначити як діяльність, спрямовану на забезпечення спільного блага суспільства. На думку німецького вченого Бернарда Сутора, політику слід розуміти і практикувати як загальне, комунікативне й одночасно сполучне врегулювання, що стосується всіх питань. Вона повинна являти собою постійний пошук компромісів у конкуренції інтересів з метою збалансування потенціалів влади за допомогою угод, законів, інститутів. Під політичною етикою Б. Сутор розуміє методичне пророблення взаємин політики й моралі, глибоке осмислення принципів і норм політичних порядків і дій. Сутор Б. Малая политическая этика // Политическая и экономическая этика. -М.: ФАИРСПРЕСС, 2001. - С. 42-62
Отже, сучасна політика має бути моральною, доброчинною в усіх її проявах. Цивілізоване суспільство визнає моральні норми й цінності за визначальні регулятори й орієнтири суспільного життя. І тому забезпечення цього правовими законодавчими засобами - важливе завдання політики.
На сьогоднішній день ми спостерігаємо величезний відрив практичних дій у політичній сфері від усталених моральних критеріїв. Тому багато говорять, і як правило справедливо, про розбіжність таких регуляторів суспільного життя, як політика і мораль. Але зростання розриву між політикою і мораллю, посилення конфронтації між ними несе пряму загрозу для існування всього соціального цілого. Ось чому з метою подолання наявної кризи людство повинно усвідомити небезпеку відриву політики від моралі.
Початок ХХІ ст. цілком міг принести швидше, ніж будьСколи раніше, глобальне вдосконалення політичної етики. Але щоб такий курс поссправжньому закріпився, держави повинні почати пояснювати свої найжорсткіші дії, які ведуть до неминучої недовіри між країнами та роблять необхідним посилення безпеки. Щоб демократія продовжила свій марш етичного прогресу, держави повинні досягти більшого ступеня суспільної довіри та схвалення власних дій з боку світового співтовариства. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2011_45/Gileya45/P14_doc.pdf
Враховуючи вище викладене, автор погоджується з думкою Т. Василевської та вважає, що на сучасному етапі створення етично чутливої бюрократії є одним із національних інтересів українського соціуму.
Чим вищий рівень авторитетності влади, тим більше у громадян віри у правильність урядового курсу, налаштованості на те, щоб з розумінням поставитися до певних труднощів, до яких може призводити реформаторська діяльність влади. А стійка довготривала недовіра до виконавчої влади здатна призвести до феномену «ірраціональної нелюбові основної маси населення до чиновництва», якого в силу його закріплення в «ментальних» прошарках свідомості надто складно позбутися. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf
Т. Василевська відзначає, що врахування соціально-історичних, культурних контекстів дає можливість більш адаптовано й конкретно формувати вимоги до бюрократії та механізми їх реалізації. Тому в нинішній ситуації важливо:
- враховувати й використовувати домінуючі ціннісні установки суспільства, зокрема орієнтованість на моралістичний підхід, на особисті принципи державних службовців;
- пов'язувати зміни в особистісних цінностях службовців із інституціональними, організаційними змінами у виконавчій владі.
Отже, на думку Т. Василевської, ефективно формувати та підтримувати етику державного службовця можливо лише гармонійно поєднуючи:
- моральнісні чинники (моральнісну саморегуляцію, особисті моральні принципи та якості, творче етично огранене самовираження державних службовців);
- інституціональні впливи (через які держава та професійне співтовариство створюють гарантії належної поведінки чиновництва).
Щодо моральнісних чинників, то нині критеріями сучасних моделей добору та оцінки персоналу виконавчої влади стають відповідальність, доброзичливість, принциповість, сумлінність, патріотизм, чесність, вміння налагоджувати комунікації й співробітництво, здатність до роботи в колективі та взаємодопомоги, міра конфліктності та інші морально-психологічні якості особи. Наприклад, модель основних компетенцій керівника на державній службі Канади базується на пріоритеті цінностей та етичних основ; чесність та порядність є одним із 11 критеріїв рейтингової оцінки керівників департаментів центральних і провінційних органів влади в ПАР.
Особистими вимогами для всіх державних службовців України є такі професійно-кваліфікаційні характеристики, як принциповість, рішучість і вимогливість у дотриманні чинного законодавства щодо вирішення питань розбудови незалежної України; ініціативність, особиста ввічливість, тактовність та витримка. Однак цих характеристик недостатньо для оцінки професійно-етичних вимірів діяльності професіоналів, крім того проголошені принципи та вимоги досить часто залишаються декларативними. Як зафіксовано в «Стратегічній рамці щодо системи управління персоналом», на державній службі України також планується використовувати компетенцію «Цінності й етика» для оцінювання управлінців.
Для укладення в органах державної влади сприятливого морального клімату, створення дійсного авторитету державної влади необхідно здійснити інституціональні зміни, створити цілу інфраструктуру, яка б забезпечувала дійсно достойну поведінку державних управлінців. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf
Етичні начала знаходяться в тісному взаємозв'язку з політикою, безпосередньо впливають на характер суспільного розвитку, тому саме їх можна вважати своєрідним індикатором політичної ситуації в суспільстві. Етика державної влади стає важливим елементом політичної культури, бо створює механізм суспільної довіри, перешкоджає виникненню протиріч, спроможних руйнувати систему зсередини.
1.3 Поняття та особливості парламентської етики
парламентський етика депутатський влада
Політична система і політична культура перебувають у постійній взаємодії, вони є взаємовпливовими і не можуть існувати одна без одної. Етичні норми покликані бути важливими регуляторами депутатської діяльності. Як і в будь-якій сфері людської діяльності, в депутатській діяльності правові норми мають органічно поєднуватися з моральними. Співвідношення між правовими та етичними нормами у регулюванні діяльності різних парламентів є різним. Етичні норми можуть бути по-різному закріплені залежно від особливостей устрою парламенту, історичних традицій, менталітету народу, структури законодавства країни. Різним є і обсяг регулювання етичними нормами діяльності депутатського корпусу в різних країнах. Він залежить від обсягу власне правового унормування такої діяльності. Розбіжність підходів до закріплення правил депутатської етики полягає також у тому, що в окремих країнах вони формулюються практично виключно як норми-заборони чи норми-зобов'язання, тоді як в інших країнах вони доповнюються нормами-дозволами. У таких підходах виявляється ступінь довіри до депутатів, оцінка їх бажаного морального рівня. Перший із згаданих підходів домінує у державах з нерозвиненими традиціями демократичного представницького правління, нетривалим функціонуванням інституту вільного депутатського мандата. Відмінності у правовому закріпленні правил депутатської етики залежать від обсягу компетенції цього парламенту. Чим ширшими є його повноваження, тим вищими мають бути вимоги до ділових та моральних якостей депутатів.
Специфіка правил етики народних представників залежить також від ступеня впорядкованості організації, політичних особливостей та діяльності парламенту, в якому вони працюють, регуляції і визначеності співвідношення депутатської більшості та опозиції. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf
Водночас саме поняття «парламентська етика» не може вважатися очевидним, воно потребує розробки та пояснення. Було б невірно покладати це завдання тільки на правознавців, філософів та політологів. Дане поняття у процесі розробки має бути обов'язково апробовано й у середовищі самих парламентарів. Формування більш-менш чіткого поняття «парламентська етика» могло б стати важливим кроком на шляху інституціоналізації в Україні самої парламентської етики.
Варто усвідомити, що поняття «етика» тісно пов'язане з поняттям «етикет» -- сукупність правил поведінки, встановлений порядок поведінки. Саме такий підхід до розуміння етики є найбільш розповсюдженим. Між тим недостатньо вказати на відмінність парламентської етики від етикету парламентської поведінки, хоча останнє залишається значною проблемою при відсутності зримої еволюції в цій області.
Сьогодні депутати Верховної Ради України, принаймні у публічній, розрахованій «на камеру», на телеглядача поведінці, значною мірою прагнуть позбутися вульгарності, демонстративної зухвалості і хвацької брутальності.
При цьому класична і підкреслена коректність як і раніше залишається для багатьох народних обранців засобом вираження не стільки поважності, скільки зневаги.
Проблема парламентської етики є більш складнішою ніж проблема парламентського етикету. Йдеться не тільки про принципові ціннісні і нормативні підстави діяльності депутатів, правила службової поведінки, співробітництва, прийняття рішень, а й про наявність ціннісних і нормативних обмежень у поведінці депутатів, якщо не сказати ширше -- у способі життя представників народу.
Саме тому термін «парламентська етика» використовується як в широкому, так і у вузькому розумінні. Якщо зазначити стисло, то парламентська етика -- це сукупність правил поведінки депутатського корпусу. Сьогодні питання, які стосуються етики названого корпусу, вже знайшли законодавче відображення і в Регламенті Верховної Ради України і в Законі України «Про статус народного депутата України».
Між тим, інші сторони парламентської етики не мають нормоустановчого закріплення. У зв'язку з цим проблема її наукового дослідження в Україні привертає увагу вчених та практиків. Питання загострюється ще й тому, що при постановці й аналізі його, не існує єдиного теоретичного визначення парламентської етики. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 84
При розробці поняття парламентської етики необхідно враховувати багатозначність терміна «етика», його змістовно-сутнісну основу. У лексичному розумінні слово «етика» вживається як синонім слів «мораль» і «моральність», тобто означає певні норми і цінності, що є відмінними від юридичних чи будь-яких інших, якими керуються люди у своїй поведінці. У спеціальній філософській літературі під терміном «етика» розуміється філософська дисципліна, яка вивчає мораль, її розвиток, принципи та норми. Близько до цього під словом «етика» вважається сукупність норм поведінки і суспільних цінностей, які самостійно приймає і виконує громадськість.
Поряд з цим, словом «етика» позначають особливі норми і цінності, що локально діють у рамках конкретної професії, замкнутого співтовариства або визначеної діяльності. У такому випадку йдеться про професійну етику. Наприклад, про етику вчителя, журналіста, лікаря, працівника правоохоронних органів, військову етику тощо. З таких позицій й визначають існування парламентської етики.
Як професійна етика -- парламентська етика у тому розумінні, яке стосується діяльності парламентаря, є різновидом політичної діяльності, для ефективного виконання якої суспільство висуває вимоги професіоналізму. Парламентська етика передбачає, що парламентарі є членами єдиного державного інституту (парламенту), і суспільство сприймає кожного з них як представника цього інституту.
Таким чином, парламентська етика не є просто різновидом професійної етики. Проведений теоретичний аналіз дозволяє стверджувати, що парламентська етика -- це не тільки сукупність правил поведінки депутатів між собою, адже у процесі своєї діяльності парламентарі спілкуються з виборцями, співпрацюють з державним апаратом. Отже, парламентська етика охоплює питання поведінки народних обранців не тільки стосовно співробітників своїх апаратів, а й щодо депутатського корпусу взагалі. Саме з таких позицій мають розкриватися всі сторони депутатської моральності -- культура, відповідальність, гідність, сумлінність, чесність тощо.
Сьогодні становлення парламентської етики в Україні перебуває у початковій стадії свого формування. У зв'язку з цим варто звернути увагу на міжнародний досвід щодо цього. Так, американський Національний демократичний інститут міжнародних відносин, який займається дослідженням проблеми парламентської етики у діяльності Конгресу США, зазначає, що парламентська етика -- це стандартні загальні правила професійно-моральних принципів, пов'язані з виконанням конгресменами місії служіння народу.
Головними принципами парламентської етики є:
По-перше, незалежність та об'єктивність народних депутатів при прийнятті рішень. Адже у процесії своєї діяльності парламентарі мають керуватися тільки інтересами держави та суспільства.
По-друге, об'єктивність щодо своїх колег, виборців, інших посадових осіб та державних інститутів в цілому. При цьому під об'єктивністю слід розуміти право народних обранців вільно висловлювати свою думку, що є головною рисою інституту парламентаризму в Україні. І по-третє, відповідальність парламентарів перед виборцями.
Виходячи з принципів парламентської етики варто зазначити, що її основними об'єктами є:
По-перше, правовідносини, які виникають у процесі законодавчої, установчої та іншої діяльності парламенту.
По-друге, норми позапарламентських відносин, суб'єктами яких є парламентарі у процесі виконання своїх повноважень та функцій. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 84-85
Таким чином, парламентська етика визначає не тільки норми поведінки депутатів, а й вимоги, які висуваються суспільством, виборцями, колегами до стилю роботи парламентаря, характеру його спілкування, професійного та соціального образу, які визначаються в рамках законодавчих норм, регламентних правил та встановлених традицій.
Взагалі, стан формування системи парламентської етики в Україні ще не достатньою мірою відповідає вимогам розвитку українського суспільства на сучасному етапі, розв'язанню соціально-економічних проблем держави. Насамперед це пов'язано з тим, що органи законодавчої та виконавчої влади не звертають належну увагу на вимогливість українських громадян щодо депутатського корпусу, його морального потенціалу. Водночас, питання моральної поведінки депутатів не знаходять належного обговорення у засобах масової інформації, поверхово та спрощено обговорюються проблеми врегулювання конфліктів між депутатами, недостатньо враховується набутий власний позитивний досвід у сфері парламентської етики.
Сьогодні процес формування парламентської етики в Україні відбувається під впливом прецедентів, дискусій, морального досвіду депутатів, традицій та позитивного досвіду парламентів західних країн. Важливим кроком у цьому процесі має бути формулювання депутатського кредо як головного елемента парламентської етики. Саме моральне депутатське кредо має уособлювати загальні суспільні цінності, адже суспільна думка є головним орієнтиром діяльності парламентаря як представника народу, виразника його волі. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 85
Підводячи підсумки розділу, необхідно відзначити, що висхідну концепцію політичної культури в середині 50-х рр. ХХ ст. запропонував американський учений Г. Алмонд у роботі «Порівняння політичних систем», який у зв'язку зі спробою розробити класифікацію для порівняння політичних систем зазначав: «Кожну політичну систему включено до конкретної моделі орієнтацій на політичні дії. Це доречно назвати політичною культурою». За будь-яких умов культурний елемент складає сутнісну основу політичних інститутів та демократичного врядування, забезпечуючи їх смислову значущість та інструментальну доцільність. Сучасна політика має бути моральною, доброчинною в усіх її проявах. Цивілізоване суспільство визнає моральні норми й цінності за визначальні регулятори й орієнтири суспільного життя. І тому забезпечення цього правовими законодавчими засобами - важливе завдання політики.
Парламентську культуру можна визначити як сукупність сталих моделей (форм) політичних орієнтацій і поведінки, що виходять з корпоративних інтересів і значною мірою впливають на функціонування суб'єктів парламентського процесу.
Парламентська етика охоплює питання поведінки народних обранців не тільки стосовно співробітників своїх апаратів, а й щодо депутатського корпусу взагалі. Саме з таких позицій мають розкриватися всі сторони депутатської моральності -- культура, відповідальність, гідність, сумлінність, чесність тощо.
Розділ ІІ. Сучасний стан парламентської етики в Україні
2.1 Правові основи парламентської етики в Україні
Джерелами, що регулюють етику парламентської діяльності в Україні на сучасному етапі, можна назвати:
1) Конституцію України,
2) Закон України «Про Регламент Верховної Ради України»,
3) Закон України «Про статус народного депутата України» та інші нормативній акти чинного законодавства,
4) Традиції та звичаї, якими послуговуються народні депутати в багатьох випадках, особливо під час розв'язання конфліктних ситуацій.
Відповідно до ст. 79 Конституції України передбачає складення народними депутатами України перед вступом на посаду присяги перед Верховною Радою України наступного змісту:
«Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.
Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників».
Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом.
Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.
Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги. Конституція України від 28.06.1996 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Відповідно до ст. 8 Закону України «Про статус народного депутата України» у своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися норм моралі, бути гідним звання народного депутата України Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях. Закон України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Як відзначає Медведева Л.М., механізми внутрішньої організації парламенту свідчать про його організаційну культуру та впливають на взаємодію всіх гілок влади, тобто на культуру парламентаризму в цілому, позначаються на ефективності реалізації конституційних парламентських повноважень: здійснення законодавчої, контрольної та установчої функцій. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf
Очевидною в цьому процесі є роль Регламенту Верховної Ради України, затвердженому Законом України від 10.02.2014 № 1861-VI (далі - Закон).
Відповідно до статті 51 Закону, народним депутатам забороняється вносити до залу засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. Важко знайти політичну силу, парламентарії якої не порушували зазначену норму.
На пленарному засіданні народний депутат не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій. Численні приклади блокування трибуни, образ народними депутатами один одного свідчать як часто порушується зазначена норма.
Якщо народний депутат вважає, що промовець або головуючий на пленарному засіданні неправильно тлумачить його слова або дії, він може в письмовій формі звернутися до головуючого на пленарному засіданні з проханням надати йому слово для пояснень чи зауважень. Головуючий на пленарному засіданні надає народному депутату слово відразу або в кінці обговорення, але до голосування. В останньому випадку головуючий на пленарному засіданні відразу повідомляє народних депутатів про надходження такого звернення від народного депутата і визначає час, коли йому буде надано слово.
Якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції, головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції, на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представнику депутатської фракції відразу після звернення або після завершення обговорення питання.
Якщо народний депутат, депутатська фракція, на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони письмово звертаються до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своєму засіданні. У таких випадках за висновком комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, Верховна Рада без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань). Це рішення доводиться до відома виборців через газету «Голос України». Водночас, враховуючи розповсюджену практику голосування карками колег по фракції та чисельні «прогули» народних обранців цю норму важко назвати дієвою.
Якщо під час пленарного засідання народний депутат вчинив дії, що містять ознаки злочину, обговорення питань зупиняється. Головуючий на пленарному засіданні повідомляє Верховну Раду про факт, що відбувся, і оголошує перерву в пленарному засіданні або закриває його і звертається до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, з пропозицією розглянути це питання і внести пропозиції щодо вжиття відповідних заходів. Якщо зазначені дії вчинені до відкриття пленарного засідання, під час його перерви чи після закриття, головуючий на пленарному засіданні повідомляє Верховну Раду про них після перерви або після відкриття найближчого пленарного засідання.
Якщо під час розгляду питань порядку денного пленарного засідання Верховної Ради виникає ситуація щодо різного розуміння народними депутатами застосування тієї чи іншої норми цього Регламенту, що загрожує зривом пленарного засідання, на письмове звернення двох депутатських фракцій про порушення норм цього Регламенту головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Згідно статті 52 Закону, на пленарному засіданні Верховної Ради промовець не повинен вживати образливих висловлювань, непристойних слів, закликати до незаконних дій. У разі порушення промовцем такої вимоги головуючий на пленарному засіданні попереджає його про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припиняє його виступ, а в разі повторного порушення - позбавляє права виступу на цьому пленарному засіданні.
Якщо головуючий на пленарному засіданні звертається до промовця, то останній повинен негайно зупинити свій виступ. Якщо промовець не зробив цього, головуючий на пленарному засіданні припиняє його виступ.
Головуючий на пленарному засіданні надає промовцю додатковий час для виступу такої тривалості, на яку його виступ було перервано, за винятком випадків застосування до промовця заходів впливу, встановлених цим Регламентом.
Якщо промовець виступає без дозволу головуючого на пленарному засіданні, мікрофон може бути вимкнено без попередження.
Якщо промовець перевищує час, відведений для виступу, або висловлюється не з обговорюваного питання чи виступає не з тих підстав, з яких йому надано слово, головуючий на пленарному засіданні попереджає його про це, а в разі подальшого порушення вимог цього Регламенту - позбавляє його слова. Та частина виступу промовця, яка виголошена після позбавлення його слова, не включається до стенограми пленарного засідання Верховної Ради.
Відповідно до статті 53 Закону, особам, присутнім на пленарному засіданні Верховної Ради, забороняється вносити та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, що можуть створювати перешкоди у проведенні засідання. Такі особи повинні дотримуватися дисципліни, не порушувати порядок, утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається на пленарному засіданні.
За пропозицією головуючого на пленарному засіданні або за пропозицією народного депутата, підтриманою однією третиною голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, особи, які порушили вимоги частини першої цієї статті, зобов'язані покинути пленарне засідання. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Конституція України встановлює і гарантує право кожного народного депутата України брати участь у вирішенні питань, що належать до компетенції Верховної Ради України. Народний депутат несе всю повноту відповідальності перед виборцями за належне, кваліфіковане здійснення своїх повноважень.
Об'єктивна необхідність відповідальності народного депутата випливає із загальних демократичних принципів народного представництва, що ґрунтуються на засадах підконтрольності й підзвітності обраних до органів влади осіб тим спільнотам громадян, які їх обрали. Адже мандат на здійснення повноважень члену парламенту протягом встановленого терміну відповідно до вимог Конституції і закону надається українським народом. «Увесь парламент і кожен депутат окремо може виступати в ролі «гласу народу», його «опікуна», «слуги», «дзеркала» народної волі. Крім того, кожен депутат має так званий загальний мандат, за яким він отримує право представляти всю націю в цілому». Панов М. І. Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність / М. Панов, Л. Герасіна. - К., 2005. - 157 с.
Одним із показників зрілості громадянського суспільства є здійснення громадами контролю за тим, наскільки кожен із депутатів сумлінно і кваліфіковано виконує вимоги складеної присяги на вірність Україні, взяті зобов'язання додержуватись Конституції України і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників.
Сучасним законодавством України не передбачено інституту відкликання народного депутата виборцями. Запровадивши вільний мандат народного депутата України, Конституція не встановила організаційно-правових форм його відповідальності перед виборцями за неналежне здійснення своїх функцій і повноважень. Відсутність у законодавстві таких норм не дає можливості вживати до депутатів відповідних заходів впливу чи ставити питання про позбавлення їх депутатського мандата. Відчуження між владою і людьми стає все більш відчутнішим. Таке поняття, як «політична відчуженість», характеризує особу (виборця), яка зневірилась в існуючій у суспільстві політичній системі і тих символах політичної культури, які використовуються політиками для пояснення і виправдання своїх політичних дій. Організація роботи Верховної Ради України V та VI скликань відображає невизначеність політичного структурування суспільства. У парламенті немає стійкої політичної більшості, яка б могла проводити свою політику. Ця обставина зумовлює таку організацію парламенту, яка не може забезпечувати здійснення законодавчого процесу інакше, ніж на засадах компромісу тих основних політичних сил, які представлені в парламенті, за умови дотримання ними політичної культури ведення діалогу, норм парламентської етики. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf
Розглядаючи дану тематику, неможливо не згадати про Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені наказом Головдержслужби від 04.08.2014 № 214 (далі - Правила).
Відповідно до зазначених Правил, поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією України і законами України. Державний службовець має дбати про позитивний авторитет органів державної влади і державної служби в цілому, дорожити своїм ім'ям та статусом.
Державні службовці повинні утримуватися від демонстрації власних політичних поглядів та свого ставлення до політичних сил, партій, блоків, не допускати їх впливу на виконання службових обов'язків.
Державний службовець, як і інші громадяни, має право на приватне життя і повинен поважати приватне життя інших державних службовців, зберігати з цих питань конфіденційність інформації, якщо інше не встановлено законами України (пп. 1.5-1.8). Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Як визначено у другому розділі Правил, державний службовець повинен сумлінно виконувати свої посадові обов'язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов'язків.
Державний службовець зобов'язаний не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам суспільства та держави чи негативно вплинути на його репутацію.
Державний службовець має з належною повагою ставитись до прав, обов'язків та законних інтересів громадян, їх об'єднань, а також юридичних осіб, не повинен проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог, допускати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманість у висловлюваннях та не вчиняти дій, що дискредитують орган державної влади або ганьблять репутацію державного службовця.
Державний службовець має виявляти толерантність і повагу до різних релігійних організацій, шанувати народні звичаї і національні традиції, при цьому не демонструвати свої релігійні переконання чи уподобання, не віддавати перевагу будь-яким об'єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо.
Державний службовець має дотримуватися установленого протоколу у відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та громадян.
Одяг державного службовця повинен бути офіційно-ділового стилю і не суперечити загальноприйнятим вимогам пристойності.
При виконанні своїх повноважень державний службовець має забезпечувати, щоб матеріальні та фінансові ресурси, які йому доручені, використовувались раціонально, ефективно та економно.
Державний службовець повинен постійно поліпшувати свої уміння, знання і навички відповідно до функцій та завдань займаної посади, підвищувати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівень.
Державний службовець зобов'язаний своєчасно і точно виконувати рішення органів державної влади чи посадових осіб, розпорядження і вказівки своїх керівників.
Державний службовець зобов'язаний діяти в межах своїх повноважень.
У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству України, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі повідомити про це посадову особу, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.
Державні службовці не можуть брати участь у страйках і вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.
Державному службовцю забороняється розголошувати довірену йому державну таємницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, установлену Законами України «Про інформацію», «Про державну таємницю», та інформацію, яка стала йому відома у зв'язку з виконанням своїх службових обов'язків, у тому числі й після залишення ним державної служби, а також використовувати таку інформацію для власного інтересу або інтересу інших осіб у формі порад чи рекомендацій.
Водночас державний службовець не повинен приховувати від громадян факти й обставини, що становлять загрозу для життя, здоров'я і безпеки людей. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Як відзначено у третьому розділі Правил, державний службовець зобов'язаний у межах своїх повноважень вживати заходів щодо недопущення конфлікту інтересів, а саме суперечності між особистими інтересами та службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих йому службових повноважень.
Обставини, що можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів, повинні бути усунуті до того, як державний службовець буде призначений на посаду.
У разі коли обставини, що можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів, склалися після призначення на посаду, державний службовець повинен невідкладно повідомити в письмовій формі про це свого безпосереднього керівника та терміново вжити заходів щодо усунення таких обставин.
У разі виникнення конфлікту інтересів або за наявності підстав, за яких він може виникнути, державний службовець повинен дотримуватися цих Загальних правил.
Якщо державному службовцю стало відомо про наявність конфлікту інтересів у інших державних службовців, йому необхідно повідомити про це свого безпосереднього керівника.
Державний службовець, який повідомив про конфлікт інтересів свого безпосереднього керівника і вважає, що вжиті заходи є недостатніми, може повідомити про це в письмовій формі керівника органу державної влади.
Безпосередній керівник зобов'язаний вжити всіх необхідних заходів, спрямованих на запобігання конфлікту інтересів, шляхом доручення виконання відповідного службового завдання іншій посадовій особі, особистого виконання службового завдання чи в інший спосіб, передбачений законодавством.
У разі виникнення конфлікту інтересів у державного службовця, який входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії, ради тощо), такий державний службовець не повинен брати участь у прийнятті рішення, якщо його неучасть не впливає на повноваження цього органу.
У разі якщо неучасть державного службовця, у якого виник конфлікт інтересів і який входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати повноважень цим органом, участь такого державного службовця у прийнятті рішень має здійснюватись під контролем.
Державному службовцю рекомендується позбутись приватного інтересу, з приводу якого може виникнути конфлікт інтересів, шляхом відчуження корпоративних прав, майна або майнових прав, передачі їх у довірче управління або в будь-який інший спосіб.
У разі неможливості усунення конфлікту інтересів шляхом заміщення державного службовця іншою особою та відсутності можливостей для його переведення на іншу посаду відповідної категорії посад державних службовців керівник органу, де працює державний службовець, або його заступник відповідно до розподілу повноважень у найкоротший строк, але не більше ніж протягом одного робочого дня, приймає рішення про здійснення контролю за рішеннями, що приймаються цим державним службовцем.
У рішенні зазначаються форма контролю, відповідальна особа та вимоги до державного службовця щодо прийняття рішень стосовно предмета конфлікту інтересів.
Державний службовець не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття рішення про застосування контролю ознайомлюється з таким рішенням.
Якщо конфлікт інтересів виникає у зв'язку з діяльністю державного службовця у складі колегіального органу, рішення про запровадження контролю над таким державним службовцем надсилається усім членам колегіального органу. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Контроль здійснюється у такій формі:
- перевірка особою, визначеною керівником державного органу, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються державним службовцем або відповідним колегіальним органом з питань, пов'язаних із предметом конфлікту інтересів;
- розгляд справ та прийняття рішень державним службовцем у присутності особи, визначеної керівником державного органу. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
2.2 Актуальні проблеми вітчизняної депутатської етики
Конфлікт інтересів, правове врегулювання якого розглядалося у попередньому розділі, є однією із найбільш гострих проблем парламентського життя. На парламентському рівні в демократичному суспільстві він (конфлікт) передбачає конкретних учасників: політичні партії і їх блоки, інші об'єднання громадян, які через депутатські фракції, групи чи окремих депутатів виражають свої соціальні інтереси. У цьому випадку виникає політико-правова парламентська ситуація, характерна для держав з демократичними принципами, а саме: взаємодія більшості й меншості в парламенті, між якими і виникає конфлікт.
Для попередження та вирішення парламентських конфліктів може бути застосований нормативний чи морально-правовий підхід. За такої умови конфлікт розв'язується шляхом використання правових, моральних чи етичних норм. Результат буде залежати від того, чи є між суб'єктами парламентського процесу згода відносно цих норм. Тобто за умови, що правила приймаються всіма сторонами і мова йде лише про застосування цих норм у кожному конкретному випадку. Однак, якщо неможливо віднайти консенсус, то виникає необхідність нав'язування цих норм. В результаті за нормативного підходу можливе вирішення конфлікту шляхом компромісу чи консенсусу, а також шляхом розпуску парламенту, за наявності для цього конституційних підстав. Така конфліктна ситуація склалась у Верховній Раді України V скликання, шляхом виходу з якої були дострокові парламентські вибори у 2007 р. Однак, як переконує досвід, крайні засоби розв'язання конфліктів не завжди приносять бажаний результат.
Слід наголосити, що використання переговорних процедур, погоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті є дуже важливим для попередження та розв'язання конфліктів, особливо на початковій стадії. На думку Л. Нагорної, важливо «реабілітувати саме поняття компромісу, очистивши його як від ярликів, нав'язаних політикою («угодовство»), так і від нашарувань, пов'язаних із гіпертрофованим моралізаторством («зрада ідеалам»). Вироблення етики ненасильства, теоретичне і моральне обґрунтування культури діалогу, технологій консенсусу мають стати фоном і фундаментом для створення «інститутів згоди», здатних якоюсь мірою зняти гостроту суперечностей між окремими сегментами суспільства і полярними політичними силами». Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf
Парламентські конфлікти можуть виникати на стадії законотворчої роботи, під час обговорення проектів законодавчих актів, під час голосування. Нерідко вони виникають через загострення емоцій депутатів, нестриманість у висловлюваннях, відсутність культури ведення діалогу. Тут дається взнаки той факт, що на відміну від посадовців, які працюють в органах виконавчої влади з їх ієрархічною структурою, парламентарі володіють однаковим статусом.
В парламентах по-різному вирішують конфліктні ситуації, які можуть виникати під час різних форм роботи парламенту. Основою розгляду і розв'язання конфліктів є регламенти та інші нормативно-правові акти, які регулюють порядок розгляду різних питань, проведення слухань і дискусій. Деякі норми включають правила депутатської етики, що безпосередньо належать до поведінки сторін під час конфлікту.
Увагу науковців при розв'язанні конфліктів привертає дослідження парламентських процедур. Так, Г. Роберт у книзі «Ази парламентської культури» викладає правила парламентської процедури, де значна увага приділена класифікації пропозицій в ході обговорення питань на пленарних засіданнях, їх пріоритетності, а також методам голосування. Наводиться таблиця парламентських правил та спеціальний вказівник застосування пропозицій. Роберт Г. М. Азы парламентской культуры / Г. М. Роберт. - Нью-Йорк : Liberty Publishing House, 1992.-301 с.
Необхідно зауважити, що конфлікти стають рушієм позитивних змін лише у стабільних, цивілізованих суспільствах. В Україні політичні конфлікти «здатні - за браком своєчасного реагування - запускати небезпечні механізми дестабілізації. Консенсусні політичні системи можуть існувати лише на ґрунті конституційної демократії - не міфічної «злагоди», а розумного узгодження різноспрямованих інтересів». Нагорна Л. Екологія політики: метафорична модель чи операційне поняття? / Л. Нагорна // Політ . менеджмент . - 2006 . - V 1. - С . 9.
Як справедливо відзначає І. Павленко, впровадження пропорційної системи виборів за «закритими» списками; конституційна вимога щодо обов'язковості формування у Парламенті коаліційної більшості із фракцій, які, у свою чергу, організовуються виключно на основі партій та блоків партій, що брали участь у виборчому процесі; впровадження деяких елементів імперативного мандата швидко призвели до перетворення більшості парламентських фракцій у жорстко централізовані структури, іноді з елементами авторитарного внутрішнього керівництва. Результатом цього стало домінування фракційної дисципліни над дисципліною загальнопарламентською і саме домінування фракційних інтересів чи навіть одноосібних інтересів лідерів парламентських фракцій слід розглядати як одне з основних джерел паралічу роботи законодавчого органу країни, що виник, зокрема, внаслідок фізичного блокування пленарної роботи Верховної Ради. Ця ситуація дедалі погіршується в Україні. Павленко І. Проблема забезпечення правопорядку у парламенті та дисципліни представників депутатського корпусу: вітчизняна та зарубіжна практика [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/Monitor/September09/16.htm
Так, протягом І - початку V сесій Верховної Ради VI-го скликання робота Верховної ради була заблокована 20 разів. З них 13 разів блокування організовувала фракція Партії регіонів України (найтривалішим стало блокування роботи Парламенту протягом майже двох місяців разом із фракцією Комуністичної партії України - з 18 січня до 6 березня 2012 р.); та 7 разів (12.11.2012 р. та 16.07.2013 р. ? одночасно з Партією регіонів) - проурядова фракція Блоку Юлії Тимошенко.
Іншими поширеними видами порушення правил роботи Верховної Ради України VI-го скликання є систематичне голосування народних депутатів картками відсутніх колег та пошкодження парламентського обладнання. Зокрема, виведення з ладу системи «Рада» 24.10.2012 р. та 12.11.2012 р. або її відключення Партією регіонів 16.07.2013 року.
Як вже відзначалося у попередньому підрозділі, Регламент Верховної Ради України передбачає деякі механізми боротьби з порушеннями норм депутатської етики під час роботи в сесійній залі. Зокрема, у статті 51 глави 9 «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України», головуючий на пленарному засіданні наділений повноваженням виносити попередження народному депутату щодо неприпустимості образливих висловлювань на адресу інших депутатів та фракцій або взагалі припиняти його виступ. Якщо конфлікт не був вичерпаний, Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України наділений правом розглядати питання неетичної поведінки депутатів та представляти свої висновки Верховній Раді. Остання у свою чергу без обговорення має право позбавити народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань). Проте на практиці цей пункт жодного разу не застосовувався. Пункти 1, 2 зазначеної вище статті Регламенту забороняють також народним депутатам вносити до залу засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності, а також перешкоджати виступам або сприйняттю виступів інших народних депутатів або запрошених осіб. Пункт 7 статті 24 Розділу ІІІ «Обов'язки народного депутата України» Закону України Про статус народного депутата України» вимагає від депутатів додержуватися трудової дисципліни та норм депутатської етики. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Проте механізмів покарання за порушення зазначених вище вимог Регламент та згаданий вище Закон не передбачають (окрім фактично «мертвої» норми щодо позбавлення парламентарів права участі у пленарних засіданнях).
Так само нічого не сказано в Регламенті та Законі України «Про статус народного депутата України» про покарання депутатів у разі блокування роботи Верховної Ради, або про грошове відшкодування депутатами вартості пошкодженого державного майна. Реалізація погроз колишнього - А. Яценюка - та нинішнього - В. Литвина - голів Верховної Ради щодо грошових вирахувань з заробітної плати народних депутатів за пропуск засідань чи блокування роботи Верховної Ради видається проблематичною через неврегульованість такої процедури ні Регламентом, ні Законом України «Про статус народного депутата України».
У Верховній Раді України неодноразово робилися спроби подолати згадані недоліки вітчизняної нормативно-правової бази шляхом внесення відповідних нормотворчих пропозицій. Зокрема, у січні 2013 р. народні депутати О. Зарубінський, Ю. Литвин (обидва - фракція Блоку Литвина) та О. Шепелев (БЮТ) винесли на розгляд Верховної Ради проект постанови (№ 3630 від 20.01.2013 р.) «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України», якою передбачалося введення відповідальності депутатів шляхом відсторонення на строк до десяти пленарних засідань «за використання непарламентських методів, що унеможливлюють розгляд питань порядку денного» та матеріальної відповідальності народних депутатів за завдану ними шкоду обладнанню сесійної зали та інших приміщень парламенту. Дуже важливим моментом даного проекту було надання Комітету Верховної Ради з питань Регламенту права розглядати питання про відповідальність депутатів за вказані порушення без подання голови Верховної Ради, тобто в автоматичному режимі (проект було повернуто суб'єкту ініціативи).
У липні цього ж року депутати В. Каськів, Р. Князевич (обидва - «НУ?НС»), Є. Суслов, А. Шевченко (обидва - БЮТ) та Ю. Мірошниченко (Партія регіонів) запропонували у своєму проекті «Кодексу доброчесної поведінки народних депутатів України» (№ 4827 від 15.07.2013 р.) створити службу парламентського пристава для контролю за дисципліною в залі засідань Верховної Ради. Крім того проектом передбачалося впровадження практики вирахувань з заробітної плати народних депутатів у разі прогулу ними робочих днів (проект передано на розгляд профільного комітету).
Серед інших проектів змін до Регламенту Верховної Ради України, внесених депутатами VI скликання, варто згадати:
- проект Постанови про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо особистого голосування народних депутатів України) № 1157 від 11.12.2007 р. народного депутата О. Зарубінського (Проект повернуто суб'єкту ініціативи);
- проект Постанови про внесення змін до ст. 51 Регламенту Верховної Ради України (щодо дотримання дисципліни народними депутатами) № 2041 від 11.02.2012 р. народного депутата В. Яворівського (БЮТ) (повернуто суб'єкту ініціативи);
- Проект Постанови про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо забезпечення особистого голосування народних депутатів України) № 2165 від 04.03.2012 р., народний депутат Г. Смітюх (Партія регіонів) (повернуто суб'єкту ініціативи);
- Проект Постанови про внесення змін до Тимчасового регламенту Верховної Ради України (Додаток до Постанови Верховної Ради України «Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України» № 247-VI від 8.04.2012 р.) (щодо забезпечення реєстрації та особистого голосування народних депутатів України), № 2757 від 11.07.2012 р., Г. Смітюх (Партія регіонів) (питання було заслухано 19.09.2012 р.): у цьому проекті зокрема пропонувалося впровадження ідентифікації народних депутатів у сесійній залі за відбитками пальців. Павленко І. Проблема забезпечення правопорядку у парламенті та дисципліни представників депутатського корпусу: вітчизняна та зарубіжна практика [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/Monitor/September09/16.htm
Проте, всі ці спроби вдосконалити чинний Регламент Верховної Ради України виявилися невдалими, в тому числі ? через незацікавленість більшості депутатського корпусу у посиленні дисциплінарних заходів.
Таким чином, погоджуючись із Л.М. Медведевою, можна стверджувати, що у процесі становлення та розвитку українського професійного парламенту стає все більш очевидним, що забезпечувати ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень - законодавчих, контрольних, установчих - можливо лише у разі суттєвого підвищення ролі етичних норм. Етичні норми мають бути закріплені законодавчо. їх закріплення може відбуватися по-різному, залежно від особливостей устрою парламенту, індексу парламентських повноважень, структури законодавства країни. На основі здійсненого аналізу вважаємо, що в Україні важливо закріпити на правовому рівні такі етичні норми парламентської діяльності, які б урегульовували всі аспекти діяльності парламентарів як в межах парламенту, так і поза ним. Кожна законодавчо закріплена етична норма повинна містити санкцію як основну умову щодо вирішення завдань з регулювання парламентської етики. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf
Зазначене, на погляд автора, дасть змогу побудувати більш етично коректні, ефективні та прозорі відносини всередині парламенту та зміцнюватиме довіру до парламентаризму в суспільстві.
2.3 Особливості проходження державної служби в парламенті та основні етичні проблеми державно-службової діяльності
Як можна побачити із змісту статей 118, 122, 126, 127 Конституції України, де використовується термін «посада» стосовно таких посадових осіб, як Генеральний прокурор України, суддів, голови державних адміністрацій, Основний Закон не передбачає таких типів посад, як політичні, адміністративні, патронатні.
Водночас необхідно відзначити, що Конституція України здійснює певне розмежування між цими посадами. Так, згідно визначення конституційного статусу народних депутатів, наведеного у статтях 76-81 Основного Закону, мова йде не про посаду народного депутата, а про «депутатський мандат», «несумісність депутатського мандата», «припинення повноважень народного депутата достроково». Не зважаючи на це, у статті 79 Конституції України закріплено, що при вступі на посаду народні депутати приймають присягу перед Верховною Радою України.
Таким чином можна зробити висновок, що, незважаючи на певною мірою завуальований характер положень Конституції України щодо поєднання таких понять як «народний депутат» і «посада», зазначена стаття дійсно визначає, що народний депутат вступає на посаду, тобто при виконанні своїх повноважень народний депутат виконує державну посаду у Верховній Раді України. Біла Л.Р. Щодо визначення поняття та змісту правового статусу державного службовця // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. - Т. 6. - Одеса: Юрид. л-ра, 2007. - С. 134
Вище зазначене положення підкріплюється низкою інших, зокрема:
1) народні депутати здійснюють свої повноваження в єдиному законодавчому органі - Верховній Раді України (стаття 75), яка є державним органом;
2) народні депутати складають конституційний склад Верховної Ради України (стаття 76), яка є державним органом;
3) народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі (стаття 77), тобто виконання депутатських повноважень у Верховній Раді України є їх основним видом діяльності, яку вони не можуть суміщати з іншими видами, а також мати іншого представницького мандата. Таким чином Парламент є їх основним місцем роботи, за яку вони одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету. Конституція України від 28.06.1996 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua
Отже, народний депутат може здійснювати свою діяльність у Парламенті за умов:
1) Верховна Рада України має свій штатний розпис, який включає державну посаду - посаду народного депутата;
2) заміщення державної посади народного депутата здійснюється шляхом обрання на цю посаду;
3) з моменту набуття статусу народного депутата особа перебуває на утриманні держави.
Таким чином, яким би опосередкованим способом не визначався статус народного депутата України в Конституції України, основним залишається той факт, що народні депутати займають державні посади у державному органі, а значить, до них відносяться всі ті морально-етичні вимоги, що стосуються державних службовців.
Професійна етика державних службовців України як чинник ефективності державної служби усвідомлювалася вітчизняними науковцями й практиками з перших років державної незалежності. Однак її формування та функціонування розглядалося, як правило, у правовій площині, що звужувало простір дії морально-етичних принципів і норм.
Дослідження вітчизняних учених з проблем ефективності діяльності державних службовців, а також власні результати автора, одержані в процесі експериментальної навчальної роботи у Тернопільському обласному (1996-2002 рр.) і Київському міському (2000-2002 рр.) центрах перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних організацій і установ свідчать про розуміння державними службовцями сутності й соціального призначення етики у їх професійній діяльності, готовність діяти згідно етичних цінностей і норм. Рудакевич М.І. Актуальні проблеми становлення етики державних службовців в Україні // Шляхи вдосконалення етики державних службовців - К:УДАУ, Американські Ради з міжнародної освіти: ACTR/ACCELS, 2002. - С.14-15
Дослідження показують також, що розуміння потреби в орієнтації на морально-етичні стандарти демократичної, правової і соціальної держави уже визріло не лише в суспільстві, а й у професійному колі державних службовців. Однак, усвідомлення цих стандартів обома сторонами ще потребує серйозної просвітницької праці, вдосконалення морально-професійної підготовки державних службовців та інших державних заходів. Як наголошує доктор юридичних наук Н.Нижник - член Державної комісії з проведення адміністративної реформи в Україні, - основної уваги потребує осмислення самої суті трансформаційної перебудови суспільства, яка полягає у повороті суспільства до нової якості на засадах загальнолюдських цінностей. «У Конституції України, - зазначає вона, - структура влади та принципи її організації, права та свободи людини і громадянина вперше закріплені на засадах концепції природного права». Проте ці принципи ще не матеріалізовані ні в інститутах права, ні в свідомості народу, ні чиновництва. Нижник Н. Державне управління в Україні: мета реформування // Український правовий часопис. Вип.5. -1999. - С. 24
Нові цінності й цілі української держави змінюють сутність і вимоги до професійної компетентності державних службовців. На цю потребу звертають увагу науковці і практики, які виявляють неготовність держслужбовців діяти за новими правилами гри та інерційне функціонування радянських стереотипів поведінки.
В.Цвєтков, зокрема, аналізуючи причини сьогоднішньої політичної, економічної і моральної кризи в суспільстві, пише, що «головною і визначальною причиною її є обурлива некомпетентність державних органів і осіб, що очолюють управлінську піраміду, відсутність у них чітко окреслених, зрозумілих цілей, нових моделей суспільного розвитку». Б.Гаєвський та В.Ребкало також відзначають, що частина державних службовців все ще намагається керуватись нормами поведінки, засвоєними у радянський період, і пристосуватися до не завжди зрозумілих демократичних цінностей. У них відсутня самоідентифікація з перспективою виходу держави із перехідного періоду. Тому і етичні цінності завжди спрямовані на виправдання своїх дій, незважаючи на соціальні й моральні проблеми в суспільстві. Подібну характеристику приводять А.Чемерис і А. Мелащук та ряд інших авторів. У висновках дослідження (кер. Мельник М.І.), проведеного у липні-грудні 2001 р. та у січні-квітні 2002 року серед державних службовців «за місцем навчання та підвищення кваліфікації (Українська Академія державного управління при Президентові України, насамперед ІПК УАДУ)», з приводу впливу інерційного функціонування радянської практики державної служби висловлюється ще одна точку зору. Зміст «професійної деформації державних службовців», а також його основні причини в цілому схожий із приведеними вище характеристиками. Відзначивши, що у виборі державними службовцями способу поведінки позитивну роль відіграють «особисті переконання» (24% опитаних), соціальна відповідальність (4%), патріотизм (16%), автори констатують невисокий рівень впливу нормативно-правових важелів. За даними дослідження, реальний вплив на поведінку службовців нормативно-правових важелів («від законів до посадових інструкцій») визнають лише 20% опитаних, 4% вважають, щ6 таку роль відіграє Кодекс (Загальні правила) поведінки. Найбільш впливові чинники, які визначають стандарти поведінки державних службовців, мають корпоративну природу: «реальна поведінка державних службовців переважно визначається конформістськими стандартами відносин і традиціями безумовного підкорення рішенням безпосереднього керівництва».
Наведені результати дослідження потребують уваги тому, що вони характеризують стан професійної поведінки державних службовців, 72% з яких мають вік молодший за 40-років, а 84,4% - стаж державної служби менший за 10 років. Рудакевич М.І. Актуальні проблеми становлення етики державних службовців в Україні // Шляхи вдосконалення етики державних службовців - К:УДАУ, Американські Ради з міжнародної освіти: ACTR/ACCELS, 2002. - С.14-15
Наявні проблеми безумовно потребують комплексного підходу до їх вирішення. Необхідні не лише структурно-функціональні і правові зміни у системі державного управління, а й серйозна увага до впровадження у практику державної служби морально-етичних стандартів, яка без відповідної морально-психологічної підготовки державних службовців - неможлива.
Підводячи підсумки розділу, необхідно відзначити, що у процесі становлення та розвитку українського професійного парламенту стає все більш очевидним, що забезпечувати ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень - законодавчих, контрольних, установчих - можливо лише у разі суттєвого підвищення ролі етичних норм. Етичні норми мають бути закріплені законодавчо. Їх закріплення може відбуватися по-різному, залежно від особливостей устрою парламенту, індексу парламентських повноважень, структури законодавства країни. На основі здійсненого аналізу вважаємо, що в Україні важливо закріпити на правовому рівні такі етичні норми парламентської діяльності, які б урегульовували всі аспекти діяльності парламентарів як в межах парламенту, так і поза ним. Кожна законодавчо закріплена етична норма повинна містити санкцію як основну умову щодо вирішення завдань з регулювання парламентської етики. Зазначене, на погляд автора, дасть змогу побудувати більш етично коректні, ефективні та прозорі відносини всередині парламенту та зміцнюватиме довіру до парламентаризму в суспільстві.
Розділ ІІІ. Перспективи розвитку парламентської етики в Україні
3.1 Досвід країн демократії в контексті становлення парламентської етики в Україні
Доробки західних демократій щодо парламентської етики, на думку автора, найбільш повно ілюструє довідник для парламентаріїв Грега Пауера «Посібник із парламентської етики і поведінки».
Г. Пауер відзначає, що в основі більшої частини неетичної поведінки лежить поняття «конфлікту інтересів», - іншими словами, ситуації, коли приватні інтереси політика суперечить суспільним інтересам тих, кого вони були обрані представляти. У своїй крайній формі воно включає використання членом парламенту свого суспільного становища для особистої вигоди. Однак навіть заява про те, що на поведінку політика впливає конфлікт інтересів, може підірвати репутацію відповідної інституції.
Тому усунення конфлікту інтересів знаходиться в центрі уваги етичних режимів роботи майже всіх парламентів. Однак важливо розуміти неминучість наявності конфлікту інтересів - для політиків. їх постійно запрошують виступати в якості посередників між різними інтересами, у тому числі пов'язаними з місцевістю, расою, статтю, релігією чи політичною партією. Конфлікт інтересів не співпадає з корупцією або неетичною поведінкою, проте необхідно розуміти наявність можливих труднощів та їхнього впливу на парламентаріїв. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 2
Мета встановлення етичного режиму для парламентаріїв полягає у виявленні того, які саме конфлікти інтересів можуть вести - або, як здається, ведуть до їх неетичної поведінки.
Основне завдання у членів парламенту полягає у забезпеченні того, щоб вони завжди прагнули сприяти суспільному інтересу. Деякі конституції, такі, як в Руанді, чітко заявляють, що парламентарії не повинні займатися чимось іншим, крім представництва національних інтересів.
Однак «національні інтереси» - це суб'єктивна оцінка. Всі політичні діячі будуть стверджувати, що їхня партія проводить найкращу політику для досягнення національних інтересів, але всі ці політики, вірогідно, суттєво розходяться між собою.
Сприйняття конфлікту інтересів буде також залежати від таких ситуативних чинників, як культура та конституція. В багатьох країнах існує традиція дарування, яка і створює загальновідому частину політичної практики. Культура, однак, не повинна використовуватися як виправдання для хабарництва та купівлі прихильності. І тут слід керуватися такими міжнародними стандартами, що передбачені Конвенцією ООН проти корупції (иМСАС) або Всесвітньою організацією парламентаріїв проти корупції (ООРАС). Конвенція ООН проти корупції (иИСАС) вказує, що хабарництво має місце в тому разі, коли подарунок (або навіть обіцянка подарунка) забезпечує конкретній особі надання невиправданої переваги з боку державної посадової особи або за рахунок будь-яких рішень, які вони можуть прийняти.
Трудність для всіх режимів етики полягає у встановленні того, що подарунок вплинув на відповідне рішення або може привести до отримання певної майбутньої вигоди. Тому, як правило, в етичних нормах з метою орієнтування політиків наводяться приклади тих видів конфліктів, які можуть виникати.
Це, однак, часто дуже конкретні приклади, і неможливо охопити всі можливі ситуації в єдиному зводі правил. З цієї причини етика та режими поведінки, як правило, включають в себе загальні положення, які спонукають політиків бути обережними при прийнятті будь-яких подарунків. Наприклад, у канадському парламентському Кодексі поведінки говориться про те, що члени парламенту не повинні приймати «будь-який подарунок або вигоду, пов'язані з їхнім становищем, які можуть обґрунтовано поставити під сумнів їхні особисті рішення або чесність». Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 2-3
Інтерпретація правил також обумовлена конституційною системою, в якій вони працюють. У США законодавці Конгресу, як очікується, будуть лобіювати надання державою субсидій в інтересах своїх районів, а у системах Вестмінстерського типу члени парламенту, як правило, будуть позбавлені можливості брати участь у створенні безпосереднього тиску для отримання фінансових переваг - і тому їхня участь має розглядатися як створення неналежного впливу, та як така, що веде до перекручення більш широких суспільних інтересів.
Однак навіть там, де парламентарії позбавлені можливості займатися деякими видами лобіювання, існують так звані «сірі зони». Наприклад, від фермера, що займається виробництвом молока і обраний до парламенту по виборчому округу з великою кількістю молочних ферм, слід очікувати викладення їх інтересів в парламенті. Тому слід відрізняти представництво інтересів промисловості молочних ферм в цілому (що не буде вважатися конфліктом), і прагнення впливати на рішення, які вигідні тільки молочним фермам в даному виборчому окрузі (що було б конфліктом). (Див. Джеральд Карні (Gerald Carney), Конфлікт інтересів)
Ці декілька прикладів висвітлюють наявність певних труднощів у визначенні того, що становить собою конфлікт інтересів у конкретних обставинах. Зрештою, метою виявлення потенційних конфліктів є забезпечення суспільної довіри до політичної системи та уникнення виникнення враження, що члени парламенту використовують своє становище для особистої вигоди. Відчуття наявності зловживання владою може бути настільки ж шкідливим, як і фактичне зловживання владою.
Таким чином, один з основних принципів будь-якого режиму етики має полягати в тому, що члени парламенту не повинні вести себе таким чином, щоб було важко знайти цій поведінці публічне виправдання.
Зрештою, етика та режим поведінки не зможуть керувати поведінкою членів парламенту в будь-якій ситуації. Дотримання етичності поведінки має спиратися на розум та здоровий глузд парламентаріїв. Важливо, щоб вони розуміли і керувалися духом цих правил. З цієї причини процес консультацій з політиками - для забезпечення сприйняття та розуміння мети запровадження цих правил - не менш важливий, ніж сам результат. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 3
Як відзначає Ю.В. Ломжець Ю.В., конфлікти інтересів народних представників, які перманентно виникають у будь-якому парламенті, традиційно вирішуються шляхом інституціоналізації (формальної та неформальної) парламентських відносин та через створення так званих «правил гри», які організовують роботу депутатів та забезпечують агрегацію їх інтересів. Інституційний дизайн парламентів, своєю чергою, залежить від типу політичного режиму та історичних традицій, що склалися у конкретній країні.
До формальних інститутів агрегації інтересів парламентарів відносять:
- депутатські фракції;
- коаліції депутатських фракцій (проурядові та опозиційні);
- комітети та комісії;
- спеціальні органи для узгодження позицій фракцій (наприклад, Погоджувальна рада у Верховній Раді України, Бюро у Франції, Рада старійшин у Польщі).
До неформальних інститутів відносять:
- неформальні позафракційні групи депутатів (зокрема - лобістські);
- закулісні обміни голосами між фракціями;
- таємні домовленості лідерів фракцій, які належать до різних коаліційних об'єднань тощо. Ломжець Ю.В. Формування інституту парламентської етики: зарубіжний і вітчизняний досвід [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://conference.nuos.edu.ua/catalog/lectureDetail?conferenceId=2608&lectureId=12392
Ще однією проблемою парламентської етики, актуальною як для західних краї та і для України, є формування правил щодо прозорості та розкриття інформації.
Хоч розкриття інформації та прозорість не обов'язково усувають конфлікт між приватними та суспільними інтересами, вони виявляють існування такого потенційного конфлікту.
Цей підхід вимагає від членів парламенту декларувати свої приватні інтереси для їхньої реєстрації в парламенті, тим самим дозволяючи іншим - і, особливо, виборцям - вирішувати, чи могли їхні дії в якості парламентаріїв перебувати під впливом цих інтересів.
Однак визначення того, що підлягає реєстрації, ким і коли, змінюється від країни до країни.
1. Форми і терміни розкриття інформації
Форми розкриття інформації, як правило, належать до однієї з двох категорій - ad hoc (спеціальної) чи рутинної (звичайної).
Розкриття інформації ad hoc означає, що член парламенту повинен повідомити про відсутність зовнішнього інтересу до того, як брати участь у дебатах, комітетських слуханнях або голосуванні тоді, коли такий його інтерес буде, вірогідно, конфліктувати. Рутинне розкриття інформації означає, що члени парламенту повинні декларувати свої інтереси при вступі на посаду, а відтак через регулярні проміжки часу. Звичайно, ці дві форми розкриття інформації не виключають одна одну, і в багатьох випадках парламентарії, як очікується, будуть звертатися до них обох.
Мета розкриття інформації полягає у виявленні можливості конфлікту інтересів. У деяких випадках це може приводити до відсторонення певного члена парламенту від участі в обговоренні та голосуванні, або ж йому може бути достатньо просто оголосити про характер цих інтересів. Проте рутинна реєстрація інтересів є набагато більш досконалим і послідовним механізмом декларування. Вона означає створення реєстру інтересів усіх членів парламенту, який періодично оновлюється протягом терміну дії парламенту. Керівництву парламенту простіше управляти його роботою і встановлювати, коли члени парламенту не декларують свої інтереси.
Така реєстрація також може становити собою невід'ємний елемент розслідування і судового переслідування корупційних злочинів. Важливо, що будь-яка система рутинного розкриття інформації зобов'язує парламентаріїв заявляти про свої інтереси через регулярні проміжки часу, так щоб можна було пояснити будь-яке несподіване зростання їхніх доходів або активів. У таких випадках обвинувачений має взяти на себе тягар підтвердження своєї невинності і довести, що таке збагачення було законним.
2. Хто повинен реєструватися?
Хоч здається очевидним, що реєстр повинен містити інформацію про інтереси законодавця, проте в багатьох країнах він включає також докладну фінансову інформацію про дружину та дітей члена парламенту. Частково так робиться для того, щоб члени парламенту не намагалися обійти правила шляхом передачі коштів іншим членам своєї сім'ї. Проте це викликало побоювання щодо пропонованого рівня конфіденційності для тих, хто, врешті-решт, не прагнув зайняття публічних посад, і не розумів, чому їхні особисті справи повинні оприлюднюватися. Це питання можна вирішувати багатьма способами - шляхом обмеження рівня деталізації інформації щодо інших членів родини, або ж шляхом запровадження колективної сімейної реєстрації, а не реєстрації окремих осіб.
У багатьох країнах існують обмеження щодо доступу до певних частин реєстру, причому часто обмежується доступ громадськості до сімейних подробиць. У Франції, наприклад, конфіденційність таких записів забезпечує комітет з фінансової прозорості в політиці, в той час як в Іспанії інформація про приватні активи законодавців залишається конфіденційною, проте інша частина реєстру відкрита для громадськості. У Південній Африці відповідна фінансова звітність ділиться на конфіденційну та відкриту частини, і зміст кожної з них визначає Комітет з інтересів членів парламенту.
3. Що необхідно реєструвати?
Саме в цій області існує найбільша відмінність між різними режимами етики стосовно того, що саме повинно бути публічно розкрито політиками. Це питання відображає важливість адаптації правил для конкретної парламентської інституції, забезпечення підтримки та згоди тих, хто підлягає під дію цих правил. Наприклад, в Нігерії в 1979 році, коли кілька тисяч державних службовців були зобов'язані декларувати свої приватні інтереси, тільки двоє так і зробили - новий Президент та його заступник. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 4
Незважаючи на велику різноманітність, загалом кажучи, існує чотири категорії, до яких потрапляють інтереси, що підлягають декларуванню:
а) активи,
б) доходи,
в) зобов'язання
г) подарунки (включаючи подорожі).
а)Активи.
Активи, як правило, включають майно, акції, директорські посади, довірчу власність, партнерство та будь-які інші інвестиції. Додатково до розкриття інформації можуть висуватися подальші вимоги до деяких обраних посадових осіб. Наприклад, у США вони повинні передавати свої акції та інші активи в довірче управління або заявляти про їхню повну вартість. Аналогічні положення існують для міністрів у Великобританії, які вимагають передачі їхніх реальних активів в довірче управління для того, щоб уникнути будь-якого натяку на наявність неналежного впливу при прийнятті урядових рішень.
б)Доходи.
У більшості країн існують обмеження на деякі форми зовнішньої (позапарламентської) зайнятості, не сумісні із займанням виборної посади (див. нижче). Однак лише в небагатьох країнах існує повна заборона на зовнішню зайнятість, і багато членів парламенту суміщають свою службову роль з професіями, які допускають часткову зайнятість - такими як журналістика, юриспруденція або медицина. Якщо це так, то парламентарії зобов'язані повідомити, де вони працюють і яку отримують винагороду. Також повинні бути включені й інші види доходів, такі як спонсорство або оплачувані посади (директорські або інші).
в)Зобов'язання.
У багатьох відношеннях необхідність декларування зобов'язань не менш важлива, ніж декларування майна та доходів. Наприклад, мабуть, більш ймовірно, що політик з величезним боргом буде намагатися використати своє службове становище для отримання додаткових джерел фінансування. При внесенні до реєстру зобов'язань необхідно включати подробиці про те, скільки заборговано, кому, процентну ставку та причину заборгованості.
Будь-які відповідні інтереси, які не підпадають під одну із перерахованих вище категорій, проте все-таки підпадають під визначення основної мети Реєстру, що полягає у «наданні інформації про будь-який матеріальний інтерес або іншу матеріальну вигоду, які отримує член парламенту, що могли б обґрунтовано допускати думку інших осіб про наявність впливу на його/її дії, промови або голосування в парламенті, або на заходи, прийняті згідно з його/її компетенцією як члена парламенту», або які, як вважає член парламенту, можуть, на думку інших осіб, аналогічним чином впливати на його/її дії, хоч цей член парламенту і не отримує фінансової вигоди.
г)Подарунки і подорожі
Обмеження на подарунки і подорожі включені в більшість правил етики. У деяких країнах, таких як Аргентина, існує пряма заборона на подарунки, безпосередньо пов'язані з посадою члена парламенту. В Австралії, навпаки, члени парламенту мають право приймати подарунки, якщо вони не являють собою прямий конфлікт інтересів. У Великобританії подарунки допускаються і не підлягають розкриттю у тому разі, якщо вони не пов'язані з членством в парламенті. Але коли вони з цим пов'язані і мають ціну понад 1% від річного окладу депутата парламенту, то їх необхідно декларувати і вносити вартість до реєстру інтересів. У США виборна посадова особа не може приймати подарунки ціною понад $100.
Як видно, в кожній з категорій зазвичай існує нижня межа, нижче якої інтереси не повинні декларуватися. Однак, як видно з деяких наведених прикладів, ці межі дуже змінюються залежно від місцевого контексту, і часто конкретні положення відображають спробу запобігти певного роду порушенням, що передусім і привели до впровадження етичних норм.
Погоджуючись із Г. Пауером, автор вважає, що для розроблення нової етики та режиму поведінки, також слід включити в них «універсальну статтю», яка пропонує членам парламенту виявляти обережність і обирати розумне рішення. Наприклад, список інтересів, що підлягають реєстрації у Великобританії, включає в себе прикінцевий пункт, який закликає членів парламенту декларувати все, що як можуть вважати інші особи, могло б вплинути на їхні робочі рішення.
Докладні правила етики та режиму поведінки необхідні для того, щоб охопити широкий діапазон можливих випадків. На самому базовому рівні це означає прийняття рішення щодо форми розкриття інформації, регулярності цього розкриття, і того, які категорії повинні бути включені до реєстру інтересів. Всі елементи системи мають бути взаємодоповнюючими, і наведені в кожному розділі подробиці визначатимуть, наскільки добре буде працювати вся система в цілому. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 5-6
Мета розкриття інформації полягає в тому, щоб надати змогу іншим особам оцінити вірогідність існування конфлікту інтересів. Іншими словами, іноді буває достатньо знати про наявність інтересу без будь-яких подальших дій.
Однак в деяких випадках, коли характер зовнішнього інтересу безпосередньо пов'язаний з причетністю члена парламенту, може виникнути необхідність його відсторонення від подальшої участі у роботі, або ж у разі визнання судом порушення правил членом парламенту може виникнути потреба в застосуванні подальших санкцій.
Тим, хто розробляє етику та режим поведінки, відзначає Г. Пауер, необхідно вирішити, чи буде достатньо лише розкриття інформації. Цілком можливо, що в деяких випадках достатньо здійснення моніторингу можливості виникнення конфлікту інтересів. Наприклад, члени парламенту можуть бути просто зобов'язані оголосити про свої інтереси на початку дебатів - з тим, щоб дати можливість іншим учасникам зрозуміти наявність цих інтересів у певному питанні. За інших обставин парламент, можливо, побажає заборонити певні види діяльності членів парламенту з причини наявності у них інтересів. Парламентарій може бути позбавлений права виступати в певних дебатах і голосувати з конкретних питань, щодо яких їхні приватні інтереси, ймовірно, перебувають в конфлікті з громадськими обов'язками. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 6
У більшості етик та режимів поведінки також існують обмеження для певних зовнішніх інтересів, які вважаються несумісними з членством у законодавчому органі. В багатьох парламентах існують правила «несумісності», що визначають категорії зовнішніх доходів і зайнятості, які вважаються невідповідними для роботи виборної посадової особи. Сюди зазвичай входить робота в таких делікатних професійних областях, як збройні сили, служба безпеки, державна служба або судочинство. Крім того, в деяких країнах існують обмеження на членство в парламенті духовенства. У всіх таких випадках парламентарії повинні звільнитися з такої роботи до того, як стати членами парламенту.
У деяких ситуаціях та країнах існують серйозні обмеження. Наприклад, у багатьох країнах, таких як Руанда, члени парламенту не можуть мати зовнішньої (позапарламентської) роботи в будь-якій формі. Мета такого обмеження полягає в збереженні незалежності політика й уникненні можливості того, щоб приватні бізнесові інтереси шкодили їхнім громадським обов'язкам. Ситуація у Великобританії відрізняється, і там діє той аргумент, що зовнішні інтереси дозволяють парламентаріям мати широку перспективу, яка допомагає в їхній законодавчій діяльності.
Існують також обмеження на форми працевлаштування політиків після того, як вони пішли у відставку. Політики - і особливо міністри - мали привілейований доступ до основних осіб, що приймають рішення, та до інформації під час роботи на своєму посту, і, ймовірно, це з ними залишилося й після того, як вони залишили парламент. У цілому етика та режими поведінки, як правило, прагнуть до встановлення обмежень для політиків - і особливо для міністрів - стосовно використання цієї інформації з метою особистої вигоди після того, як вони залишили свою посаду.
Тому зазвичай міністри не повинні допускатися до роботи в ділових областях, за які вони раніше відповідали. Наприклад, міністр оборони може схилятися до надання переваги певним компаніям у тому разі, якщо знатиме, що буде працювати на них після залишення своєї посади.
Етика та режим поведінки мають забезпечувати узгодження, надаючи членам парламенту достатню свободу для виконання роботи при дотриманні ними очікуваних стандартів поведінки. Безсумнівно, існує певна напруженість між нормами етики та депутатською недоторканністю. У країнах з демократичним напрямком розвитку може бути так, що умови диктують необхідність наявності певних відхилень з боку захисту члена парламенту. Проте етику та режим поведінки також слід розглядати і як спосіб забезпечення відсутності зловживання системами депутатської недоторканності. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 6-7
У багатьох парламентах світу встановлені різноманітні норми депутатської етики. Як правило, ці норми зафіксовані у регламентах законодавчих органів. Крім цього існує практика прийняття спеціальних документів (наприклад - Кодекс поведінки для членів Парламенту у Великобританії); створення органів, які контролюють дотримання депутатської етики.
Серед основних механізмів забезпечення дотримання етичних норм в парламенті відносяться:
- дисциплінарні санкції. Перелік дисциплінарних покарань, які можуть бути застосовані до депутатів-порушників у демократичних країнах, є різноманітним - від простого попередження головуючого до виключення депутата.
- фінансові санкції.
Зазначені вище види санкцій зазвичай застосовуються Головуючою особою, причому головним чином тому, що вони мають безпосередній стосунок до пленарної роботи. Однак у випадку більш серйозних правопорушень існує тенденція передавати відповідні справи до Комітету з етики (якщо такий існує), який потім визначає характер санкцій.
Також слід зазначити, що важливим чинником забезпечення високого рівня правопорядку та професійної депутатської дисципліни у парламентах зарубіжних країн є певний тип парламентської культури, ознаками якого є, зокрема:
- домінування загальнопарламентської дисципліни над фракційною або коаліційною;
- високий авторитет формальних інститутів агрегації інтересів парламентарів - керівних органів парламенту, різноманітних міжфракційних узгоджувальних рад, депутатських комітетів та комісій тощо. Ломжець Ю.В. Формування інституту парламентської етики: зарубіжний і вітчизняний досвід [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://conference.nuos.edu.ua/catalog/lectureDetail?conferenceId=2608&lectureId=12392
3.2 Проблема кодифікації етичних вимог до парламентаріїв та державних службовців
Як влучно відзначає Т.Е. Василевська, необхідність удосконалення відносин у системі державної служби, потреба у зміцненні довіри у цій сфері зумовлюють актуальність кодифікування основних етичних вимог до державного службовця. Водночас сьогодні у середовищі державних службовців України спостерігається вельми неоднозначне ставлення до кодифікування етичних норм професійної діяльності. Виникають дискусії стосовно нагальності прийняття Етичного кодексу; його правового або морального характеру; механізмів, що дозволять уникнути декларативності і зроблять його дієвим; специфіки належних (або припустимих) санкцій за порушення етичних стандартів тощо. В Україні відбувається лише початковий етап подібних дискусій, які протягом кількох десятиліть точаться на Заході щодо змісту і дієвості етичних кодексів. Василевська Т.Е. Кодифікування етичних вимог до державних службовців як чинник європеїзації державної служби України // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз. - Вид-во УАДУ, 2002. - С.74
Т.Е. Василевська вважає, що слід визнати, що звинувачення етичних кодексів в антидемократичності, звуженні прав і свобод державних службовців, втручанні у приватне життя чиновників, використання їх у політичній боротьбі, у неефективності чинних механізмів впровадження етичних норм в життя мають під собою певні підстави. Це зумовлює необхідність серйозного наукового вивчення, конструювання й апробації різних моделей існування й реалізації етичних норм.
Загалом на державній службі відчувається необхідність створення певних стандартів, які б описували поведінку, потрібну для підвищення рівня моральності у державно-управлінській діяльності, для встановлення продуктивної та здорової атмосфери у професійних колективах, забезпечували б повагу до державної служби з боку широкого загалу, поставали на заваді свавіллю у відносинах із громадою й у внутрішньопрофесійних відносинах, фіксували критерії, які дозволяли б оцінювати індивідуальну діяльность кожного службовця з позицій професійної етики. Особливої уваги і кодифікування потребують і ті видимі відступи від загальних моральних встановлень, які обумовлюються своєрідністю професії (наприклад, обмеження громадянських прав державних службовців, збереження державної таємниці, інформації про приватне життя громадян, політична незаангажованість при виконанні службових обов'язків тощо). Подібні проблемні ситуації свідчать про необхідність існування етичних кодексів, проте не знімають з порядку денного питання про удосконалення їхнього змістовного наповнення і шляхів реалізації. Важливо наголосити, що виписані правила поведінки змальовують не образ «ідеального державного службовця» (як відомо, ідеал - це досконалий взірець чогось), а «належного» - такого, яким він повинен бути сьогодні, зараз, а не колись у гіпотетичному майбутньому. Крім того, лише доступність Загальних правил поведінки для всіх державних службовців, широкомасштабне визнання цих правил чиновниками, демонстрація можливості і механізмів їх використання у щоденній практиці державної служби, набуття чиновниками навичок спілкування та вивчення етики службових відносин спроможні суттєво покращити моральний клімат на державній службі. Заохочення співробітників до етичних вчинків, пропагування позитивних зразків поведінки, встановлення внутрішніх процедур, які покликані контролювати дотримання моральних принципів та застосування моральних санкцій проти порушників кодексу (приватного засудження, громадського засудження тощо) можуть стати засобами розвитку людського ресурсу адміністративної реформи. Натомість відсутність розроблених механізмів реалізації положень Загальних правил поведінки призведе до того, що вони залишатимуться на папері й набуватимуть лише закличного характеру.
Автор погоджується із Т.Е. Василевською, та вважає, що кодифікування етичних вимог в Загальних правилах поведінки державного службовця є суттєвим кроком вперед в побудові дійсно демократичних засад функціонування державної служби, в інтегруванні України в Європу. Василевська Т.Е. Кодифікування етичних вимог до державних службовців як чинник європеїзації державної служби України // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз. - Вид-во УАДУ, 2002. - С.74-75
Спроба кодифікувати етичні вимоги до народних обранців була вчинена народними депутатами VI скликання Каськовим В.В., Сусловим Є.І., Князевичем Р.П., Шевченком А.В., Мірошниченком Ю.Р. у проекті Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2013 (далі - Кодекс).
Зазначеним Кодексом (п 1.1) дається визначення наступних термінів:
- доброчесна поведінка - поведінка, яка полягає у сумлінному виконанні народним депутатом України своїх обов'язків, ввічливому, шанобливому ставленні до громадян, колег та інших осіб, неухильному дотриманні Конституції України, вимог цього Кодексу, інших нормативно-правових актів.
- блага - грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги матеріального і/або нематеріального характеру;
- близькі родичі - батьки, подружжя, діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, усиновлювачі, усиновлені;
- конфлікт інтересів - протиріччя між приватними інтересами народного депутата України та виконанням ним службових обов'язків, наявність якого може вплинути на об'єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи утримання від вчинення певних дій в процесі його службової діяльності;
- подарунок - будь-яке благо, в тому числі прояви гостинності, яке народний депутат України, безоплатно або за вартістю, суттєво меншою від ціни цих благ одержує від фізичних, юридичних, посадових осіб;
- приватні інтереси - будь-які інтереси народного депутата України, обумовлені особистими, родинними, дружніми чи будь-якими іншими позаслужбовими стосунками з іншими особами, в тому числі особисті фінансові та майнові інтереси. Проект Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2009 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=35847
Зазначеним Кодексом встановлювалось, що у своїй діяльності народний депутат України повинен:
- неухильно дотримуватись Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, законів України, присяги народного депутата України та вимог цього Кодексу;
- віддано служити інтересам Українського народу, зміцнювати довіру суспільства до інституту парламенту, працювати на покращення іміджу парламенту і держави в цілому;
- сприяти вдосконаленню демократичного урядування; підтримувати закони, що спрямовані на розвиток демократії та громадянського суспільства в Україні; посилювати відповідальність і підзвітність депутатів;
- проявляти високі моральні якості і здійснювати свою діяльність відповідно до загальнолюдських цінностей;
- завжди зберігати гідність, поважати честь і гідність інших депутатів, посадових осіб і громадян;
- утримуватись від дій, заяв та вчинків, що здатні скомпрометувати його самого, виборців, яких він представляє, Верховну Раду України;
- служити прикладом виконання своїх депутатських повноважень, володіти бездоганною професійною та громадянською репутацією;
- бути патріотом України, відстоювати її національні інтереси, сприяти реалізації і захисту визнаних і гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина. Проект Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2009 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=35847
Пунктом 1.4 Кодексу встановлювався Порядок його застосування:
Народні депутати України в обов'язковому порядку ознайомлюються з нормами цього Кодексу, та особистим підписом засвідчують свою згоду на дотримання вимог цього Кодексу до моменту складення присяги та підписання трудових або інших договорів.
Аналіз і оцінка дотримання народним депутатом норм цього Кодексу є обов'язковими під час проведення оцінювання результатів службової діяльності депутатів; призначення на нову посаду; для підготовки характеристики чи рекомендації; при реєстрації кандидата в депутати за умови, що ця особа раніше перебувала на посаді народного депутата України.
Для забезпечення дотримання депутатами Верховної Ради України правил парламентської етики, і, зокрема, вимог цього Кодексу, у структурі Верховної Ради України функціонує окремий орган - Комісія з питань Регламенту та депутатської етики (далі - Комісія).
У разі порушення народним депутатом України цього Кодексу, Комісія з питань Регламенту та депутатської етики може застосувати до нього заходи впливу у порядку, визначеному цим Кодексом.
Кодексом встановлювався ряд, на думку автора, вкрай необхідних новацій, зокрема:
- Якщо депутат без поважної причини протягом сесії пропустив більш ніж 30 % пленарних засідань Верховної Ради України та засідань парламентського комітету чи комісії, до складу яких його обрано, у нього вираховують 25 % вартості заробітку за цей період, 50 % засідань - половину заробітної платні, 70 % засідань - всю заробітну платню (п. 2.1).
- Народний депутат України голосує особисто. Не допускається передача картки для голосування та передоручення голосування іншому депутату або іншій особі. У разі встановлення таких порушень, факт яких підтверджено документальними доказами або свідченнями очевидців, Голова Верховної Ради України виголошує на пленарному засіданні Верховної Ради України сувору догану депутату-порушнику, а інформація про такі факти публікується в газеті «Голос України» та на сайті Верховної Ради України. Неправомірне вилучення картки народного депутата чи перешкоджання здійсненню волевиявлення народного депутата забороняється. У разі виявлення фактів неправомірного вилучення картки народного депутата чи перешкоджання здійсненню волевиявлення народного депутата депутат, що порушив правила, карається позбавленням права брати участь у 5 пленарних засіданнях. Крім того, Голова Верховної Ради України виголошує на пленарному засіданні Верховної Ради країни сувору догану депутату, а інформація про факт порушення публікується в газеті «Голос України» та на сайті Верховної Ради України. (п. 2.2)
Голові Верховної Ради України Кодексом, у разі порушення депутатом правил поведінки (визначені п. 2.3 Кодексу) надавалось право:
- закликати депутатів до порядку;
- винести усне зауваження депутату;
- винести догану депутату;
- дати розпорядження про розміщення інформації про порушення у газеті «Голос України» та на веб-сторінці Верховної Ради України;
- звернутися за допомогою до Служби парламентського пристава з метою відновлення дисципліни в залі засідання;
- звернутися до Комісії з питань Регламенту та депутатської етики зі скаргою про порушення норм цього Кодексу та проханням надати оцінку вчиненим діям, та винести рішення про притягнення депутата (депутатів), що порушив (порушили) вимоги цього Кодексу до дисциплінарної, адміністративної чи іншої відповідальності;
- закрити засідання.
П. 2.4 Кодексу вводилася служба парламентського пристава. У разі порушення викладених у Кодексі правил виступів і ведення засідань, якщо депутат-порушник не бере до уваги зауваження головуючого на засіданні, спрямованих на відновлення дисципліни в залі засідання, головуючий на засіданні має право дати розпорядження Службі парламентського пристава вжити заходів, необхідних для забезпечення дисципліни та відновлення нормальної роботи Верховної Ради України, в тому числі, виведення депутата-порушника з залу засідання. Проект Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2009 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=35847
Створювалася Комісія з питань Регламенту та депутатської етики яка мала право застосувати до депутата, що порушив вимоги цього Кодексу, такі заходи впливу:
а) усне попередження;
б) попередження з занесенням до протоколу засідання;
в) винесення догани/суворої догани;
г) рекомендація депутату вжити належних заходів з метою попередження подальших випадків порушень норм і правил парламентської етики;
д) інформування про недостойну поведінку депутата та про заходи впливу, яких вживала до нього Верховна Рада України, шляхом розміщення повідомлень у газеті «Голос України» та на веб-сайті Верховної Ради України;
е) накладення адміністративних стягнень за порушення депутатом норм парламентської етики;
є) часткове або повне позбавлення місячного депутатського утримання;
ж) позбавлення депутата права виступу на одному-п`яти пленарних засіданнях;
з) позбавлення депутата права участі в роботі сесії на строк до десяти пленарних засідань;
е) внесення на розгляд Верховної Ради України пропозицій щодо застосування до депутата, що порушив норми парламентської етики, суворіших санкцій (в тому числі дискваліфікації - припинення повноважень народного депутата України);
Рішення про припинення повноважень народного депутата України, що порушив норми парламентської етики, приймаються двома третинами депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.
У разі виявлення за результатами розгляду питань щодо порушення депутатами норм парламентської етики ознак злочину, Комісія передає матеріали справи до органів прокуратури та суду. Проект Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2009 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=35847
Таким чином, проект Кодексу містив ряд важливих законодавчих новел та носив достатньо революційний характер, враховуючи фактичну безкарність та безвідповідальність депутатів, до якої звикли народні обранці. Однак зазначений проект був повернутий суб'єкту ініціативи 14.10.2013. За висновком Головного науково-експертного управління від 08.09.2013, запропонований Кодекс є концептуально невдалим як за формою, так і за змістом. Автор не погоджується із зазначеним висновком та вважає, що хоч проект Кодексу і мав певні вади, яки потребували доопрацювання, однак це не може вважатися підставою для визнання його повністю невдалим.
3.3 Шляхи вдосконалення депутатської етики та етики державних службовців
Як справедливо відзначає Т.Е. Василевська, на сучасному етапі створення етично чутливої бюрократії є одним із національних інтересів українського соціуму.
Ствердження етичних засад на державній службі на сьогодні відбувається під впливом ключових спрямувань діяльності:
- становлення основ традиційної етики державного службовця на базі моделі раціональної бюрократії;
- реформування засад функціонування чиновництва в країнах демократії, яке спричиняє оновлення етики державного службовця.
Виявлення нових акцентів в етиці державного службовця, що виникають під тиском суспільних перетворень і зміни ціннісної парадигми розвитку України, та вивчення спрямованості процесів оновлення етики державного службовця дають змогу розробити ефективні стратегії та тактики взаємодій з громадськістю та управління персоналом. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf
В нинішній ситуації важливо:
- враховувати й використовувати домінуючі ціннісні установки суспільства, зокрема орієнтованість на моралістичний підхід, на особисті принципи державних службовців;
- пов'язувати зміни в особистісних цінностях службовців із інституціональними, організаційними змінами у виконавчій владі.
Отже, ефективно формувати та підтримувати етику державного службовця можливо лише гармонійно поєднуючи:
- моральнісні чинники (моральнісну саморегуляцію, особисті моральні принципи та якості, творче етично огранене самовираження державних службовців);
- інституціональні впливи (через які держава та професійне співтовариство створюють гарантії належної поведінки чиновництва). Василевська Т.Е Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf
Щодо моральнісних чинників, то нині критеріями сучасних моделей добору та оцінки персоналу виконавчої влади стають відповідальність, доброзичливість, принциповість, сумлінність, патріотизм, чесність, вміння налагоджувати комунікації й співробітництво, здатність до роботи в колективі та взаємодопомоги, міра конфліктності та інші морально-психологічні якості особи. Наприклад, модель основних компетенцій керівника на державній службі Канади базується на пріоритеті цінностей та етичних основ; чесність та порядність є одним із 11 критеріїв рейтингової оцінки керівників департаментів центральних і провінційних органів влади в ПАР.
Особистими вимогами для всіх державних службовців України є такі професійно-кваліфікаційні характеристики, як принциповість, рішучість і вимогливість у дотриманні чинного законодавства щодо вирішення питань розбудови незалежної України; ініціативність, особиста ввічливість, тактовність та витримка. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article Однак цих характеристик недостатньо для оцінки професійно-етичних вимірів діяльності професіоналів, крім того проголошені принципи та вимоги досить часто залишаються декларативними. Для укладення в органах державної влади сприятливого морального клімату, створення дійсного авторитету державної влади необхідно здійснити інституціональні зміни, створити цілу інфраструктуру, яка б забезпечувала дійсно достойну поведінку державних управлінців.
Етична інфраструктура державної служби - сукупність засобів, що використовуються для регулювання неналежної і заохочення належної поведінки державних службовців.
Елементами етичної інфраструктури є: політична воля; законодавство; етичні кодекси, або кодекси поведінки; певні умови підтримки державної служби; координуючі органи; механізми звітності та нагляду; механізми професійної соціалізації; дієве громадянське суспільство. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf
Необхідно відзначити, що етичні проблеми, які мають місце в діяльності державних службовців, як свідчать результати досліджень різних авторів, стосуються практично усіх аспектів професійної діяльності. Їх розв'язання потребує науково обґрунтованого комплексного підходу до етики державного службовця, який би забезпечив усю сукупність факторів, необхідних для утвердження етичних норм і принципів у практику державної служби: науково-теоретичного обґрунтування, політико-правового закріплення, етико-просвітницького і організаційного впровадження. Основою для такої роботи повинна стати розробка критеріїв (емпіричних показників) етичних принципів діяльності державних службовців, механізмів їх практичної реалізації, форм внутрішнього і зовнішнього (громадського) контролю за Їх функціонуванням. Ці проблеми повинні ляпи в основу освітньої програми з етики державних службовців і професійної соціалізації в трудовому колективі.
Тому мова йде про назрілу потребу в розробці цілісної етичної інфраструктури державної служби, яка повинна включати такі основні елементи: якісний відбір кадрів за морально-професійними якостями і заслугами, добровільне й публічне прийняття Присяги як форми зобов'язання державного службовця здійснювати професійну діяльність на етичних засадах, кодекс етики державного службовця, юридичне закріплення меж дозволених дій і механізмів відповідальності й контролю за їх дотриманням, морально-професійна соціалізація, суспільне визнання професійної діяльності та створення належних умов праці, створення комітетів із професійної етики, розвиток контрольної діяльності громадських організацій та ЗМІ, які стежать за дотриманням публічно проголошених норм професійної етики державних службовців тощо. Рудакевич М.І. Актуальні проблеми становлення етики державних службовців в Україні // Шляхи вдосконалення етики державних службовців - К:УДАУ, Американські Ради з міжнародної освіти: ACTR/ACCELS, 2002. - С.24-25
Погоджуючись з думкою Т.Е. Василевської, автор вважає, що успіх реформ залежить від їхньої морально виправданої орієнтованості та легітимності для суспільства та здійснення їх етично налаштованими представниками влади, державними службовцями. Для посилення етизації державна служба, своєю чергою вимагає суттєвого реформування, що полягає у створенні інституціональної підтримки етики державного службовця та залученні у виконавчу владу й сприянні морально налаштованим державним службовцям. Щодо перспектив подальших досліджень аналізованої проблеми, то вони полягають у виявленні конкретних кроків у напрямі етизації державної служби. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf
Підводячи підсумки розділу, необхідно відзначити, що докладні правила етики та режиму поведінки необхідні для того, щоб охопити широкий діапазон можливих випадків. На самому базовому рівні це означає прийняття рішення щодо форми розкриття інформації, регулярності цього розкриття, і того, які категорії повинні бути включені до реєстру інтересів. Всі елементи системи мають бути взаємодоповнюючими, і наведені в кожному розділі подробиці визначатимуть, наскільки добре буде працювати вся система в цілому.
Кодифікування етичних вимог в Загальних правилах поведінки державного службовця є суттєвим кроком вперед в побудові дійсно демократичних засад функціонування державної служби, в інтегруванні України в Європу. Спроба кодифікувати етичні вимоги до народних обранців була вчинена народними депутатами VI скликання Каськовим В.В., Сусловим Є.І., Князевичем Р.П., Шевченком А.В., Мірошниченком Ю.Р. у проекті Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2013. Водночас дана спроба не знайшла підтримки у народних депутатів.
Подальший успіх реформ державної служби залежить від їхньої морально виправданої орієнтованості та легітимності для суспільства та здійснення їх етично налаштованими представниками влади, державними службовцями, що у свою чергу вимагає суттєвого реформування, яке полягає у створенні інституціональної підтримки етики державного службовця та залученні у виконавчу владу й сприянні морально налаштованим державним службовцям.
Висновки
В результаті проведеного дослідження автор сформулював наступні висновки:
1. Висхідну концепцію політичної культури в середині 50-х рр. ХХ ст. запропонував американський учений Г. Алмонд у роботі «Порівняння політичних систем», який у зв'язку зі спробою розробити класифікацію для порівняння політичних систем зазначав: «Кожну політичну систему включено до конкретної моделі орієнтацій на політичні дії. Це доречно назвати політичною культурою». За будь-яких умов культурний елемент складає сутнісну основу політичних інститутів та демократичного врядування, забезпечуючи їх смислову значущість та інструментальну доцільність. Сучасна політика має бути моральною, доброчинною в усіх її проявах. Цивілізоване суспільство визнає моральні норми й цінності за визначальні регулятори й орієнтири суспільного життя. І тому забезпечення цього правовими законодавчими засобами - важливе завдання політики.
2. Парламентську культуру можна визначити як сукупність сталих моделей (форм) політичних орієнтацій і поведінки, що виходять з корпоративних інтересів і значною мірою впливають на функціонування суб'єктів парламентського процесу.
3. Парламентська етика охоплює питання поведінки народних обранців не тільки стосовно співробітників своїх апаратів, а й щодо депутатського корпусу взагалі. Саме з таких позицій мають розкриватися всі сторони депутатської моральності -- культура, відповідальність, гідність, сумлінність, чесність тощо.
4. У процесі становлення та розвитку українського професійного парламенту стає все більш очевидним, що забезпечувати ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень - законодавчих, контрольних, установчих - можливо лише у разі суттєвого підвищення ролі етичних норм. Етичні норми мають бути закріплені законодавчо. Їх закріплення може відбуватися по-різному, залежно від особливостей устрою парламенту, індексу парламентських повноважень, структури законодавства країни. На основі здійсненого аналізу вважаємо, що в Україні важливо закріпити на правовому рівні такі етичні норми парламентської діяльності, які б урегульовували всі аспекти діяльності парламентарів як в межах парламенту, так і поза ним. Кожна законодавчо закріплена етична норма повинна містити санкцію як основну умову щодо вирішення завдань з регулювання парламентської етики. Зазначене, на погляд автора, дасть змогу побудувати більш етично коректні, ефективні та прозорі відносини всередині парламенту та зміцнюватиме довіру до парламентаризму в суспільстві.
5. Як свідчить досвід країн сталої демократії, докладні правила етики та режиму поведінки необхідні для того, щоб охопити широкий діапазон можливих випадків. На самому базовому рівні це означає прийняття рішення щодо форми розкриття інформації, регулярності цього розкриття, і того, які категорії повинні бути включені до реєстру інтересів. Всі елементи системи мають бути взаємодоповнюючими, і наведені в кожному розділі подробиці визначатимуть, наскільки добре буде працювати вся система в цілому. Етика та режим поведінки мають забезпечувати узгодження, надаючи членам парламенту достатню свободу для виконання роботи при дотриманні ними очікуваних стандартів поведінки.
6. Кодифікування етичних вимог в Загальних правилах поведінки державного службовця є суттєвим кроком вперед в побудові дійсно демократичних засад функціонування державної служби, в інтегруванні України в Європу. Спроба кодифікувати етичні вимоги до народних обранців була вчинена народними депутатами VI скликання Каськовим В.В., Сусловим Є.І., Князевичем Р.П., Шевченком А.В., Мірошниченком Ю.Р. у проекті Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2013. Водночас дана спроба не знайшла підтримки у народних депутатів.
7. Подальший успіх реформ державної служби залежить від їхньої морально виправданої орієнтованості та легітимності для суспільства та здійснення їх етично налаштованими представниками влади, державними службовцями, що у свою чергу вимагає суттєвого реформування, яке полягає у створенні інституціональної підтримки етики державного службовця та залученні у виконавчу владу й сприянні морально налаштованим державним службовцям.
Отже, актуальність тематики парламентської етики зумовлює подальшої теоретичної розробки даної тематики. Зазначене необхідне для вдосконалення чинного законодавства щодо забезпечення належної поведінки народними обранцями, виведення українського парламентаризму на європейський рівень.
Список використаної літератури
1. Конституція України від 28.06.1996 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.
2. Закон України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.
3. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2014 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.
4. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2014 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua.
5. Александер Дж. Власть, политика и гражданская сфера / Дж. Александер; [пер. с англ. М. В. Горностаевой] // Социологические исследования. - 2013. - № 10. - С. 3-17.
6. Алмонд Г. Гражданская культура. Политические установки и демократии пяти наций / Г. Алмонд; [пер. с англ. М. М. Комалова] // Антология мировой политической мысли. - М., 1997. - Т. 2. - С. 591-610.
7. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні (конституційно-правовий аспект) Монографія / Ю.Г.Барабаш. - Х.: 2004. - 197 с.
8. Барабаш Ю. Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02: «Конституційне право; муніципальне право» / Барабаш Ю. Г. - Х., 2004. - 21 с.
9. Біла Л.Р. Щодо визначення поняття та змісту правового статусу державного службовця // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. - Т. 6. - Одеса: Юрид. л-ра, 2007. - С. 131-140.
10. Бирюков Н. Парламентская деятельность и политическая культура / Н. Бирюков, В. Сергеев // Общественные науки и современность. - 1995. - № 1. - С. 66-75.
11. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2015_45/Gileya45/P14_doc.pdf.
12. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf.
13. Василевська Т.Е. Кодифікування етичних вимог до державних службовців як чинник європеїзації державної служби України // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз. - Вид-во УАДУ, 2002. - С.74-75.
14. Васильев Р. Ф. Профессионализм представительных органов власти и их правотворная деятельность // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 1998. - 181 с.
15. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article.
16. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2014. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2014_4/index.html.
17. Жуков В. И., Лаптев Л. Г., Савченко И. С. Профессионализм политической деятельности. - М.: РИЦ «Москва - Санкт-Петербург», 2004. - 192 с.
18. Завершинский К. Ф. Когнитивные основания политической культуры: опыт методологической рефлексии / К. Ф. Завершинский // Политические исследования. - 2002. - № 3. - С. 19-30.
19. Ківалов С.В. Паралментський контроль за діяльністю органів виконавчої влади в Україні: історія, теорія, перспективи Монографія / С.В.Ківалов, І.К. Залюбковська. - О.: Юрид. л-ра, 2004. - 152 с.
20. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 84-85.
21. Короткий оксфордський політичний словник / [пер. з англ. В. Сидорова та ін.]; за ред. І. Макліна, Макмілана. - К.: Основи, 2005. - 789 с.
22. Кривенко Л. Парламент без парламентаризму? // Віче. - 1997. - № 4 - С. 13.
23. Кудрика Б. Этика и политико-административные отношения / Б. Кудрика // Политико-административные отношения: кто стоит у власти? [Текст] / пер. с англ. -- М.: Права человека, 2001. -- С. 476.
24. Ломжець Ю.В. Формування інституту парламентської етики: зарубіжний і вітчизняний досвід [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://conference.nuos.edu.ua/catalog/lectureDetail?conferenceId=2608&lectureId=12392.
25. Майданник О.О. Парламентський контроль в Україні / О.О.Майданник. - К.: 2004. - 320 с.
26. Макаренко Б. В. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. - 2012. - № 3. - С. 48-49.
27. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf.
28. Нагорна Л. Екологія політики: метафорична модель чи операційне поняття? / Л. Нагорна // Політ. менеджмент. - 2006. - V 1. - С. З-10.
29. Нижник Н. Державне управління в Україні: мета реформування // Український правовий часопис. Вип.5. -1999. - С. 20-27.
30. Панов М. І. Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність / М. Панов, Л. Герасіна. - К., 2005. - 157 с.
31. Павленко І. Проблема забезпечення правопорядку у парламенті та дисципліни представників депутатського корпусу: вітчизняна та зарубіжна практика [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/Monitor/September09/16.htm.
32. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - 11 с.
33. Пивоваров Ю. С. Политическая культура. Методологический очерк. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 89 с.
34. Петровський П. М. Гуманітарна складова сучасної адміністративної культури / П. М. Петровський // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ, 2012. - Вип. 3. - С. 273.
35. Погорєлова А. Культура парламентаризму - масштабне інтелектуальне завдання держави і суспільства [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/500/.
36. Проект Постанови про Кодекс доброчесної поведінки народних депутатів України № 4827 від 15.07.2013 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=35847.
37. Проскуріна О. О. Формування політичної культури українського суспільства: проблеми і перспективи розвитку. - К.: Вира - Р, 2001. - С. 90.
38. Петро Н. О концепции политической культуры, или основная ошибка советологии / Н. Петро // Полис. - 1998. - № 1. - С. 36-51.
39. Растоу Д. А. Переходы к демократии: попытка динамической модели / Д. А. Растоу // Полис. - 1996. - № 5. - С. 5-15.
40. Роберт Г. М. Азы парламентской культуры / Г. М. Роберт. - Нью-Йорк: Liberty Publishing House, 1992.-301 с.
41. Рудакевич М.І. Актуальні проблеми становлення етики державних службовців в Україні // Шляхи вдосконалення етики державних службовців - К:УДАУ, Американські Ради з міжнародної освіти: ACTR/ACCELS, 2002. - С.14-25.
42. Рудакевич М.І. Формування етики державних службовців в умовах демократизації і професіоналізації державного управління. - автореф. дис. на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - державна служба. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2007. - 27 с.
43. Степаненко В. Правова культура в українських регіональних вимірах /В. Степаненко // Агора. Подолання розбіжностей - розвиток особливостей [Текст]. -- К.: Стилос, 2006. -- Вип. 4. -- С. 23.
44. Сутор Б. Малая политическая этика // Политическая и экономическая этика. -М.: ФАИРСПРЕСС, 2001. - С. 29-176.
45. Фарукшин М.Х. Сравнительный федерализм: учебник по спецкурсу. - Казань: Изд-во Казан. унта, 2001. - 210 с.
46. Хенрих Х.-Г. Но на чужой манер хлеб русский не родится / Х.-Г. Хенрих // Диалог. - 1993. - № 2. - 54-56.
47. Шеховцов В. А. Развитие российского парламентаризма. -Владивосток: Дальнаука, 2002. - 320 с.
48. Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: підручник. - Харків: Вид-во Національ-ного ун-ту внутр. справ, 2002. - 653 с.
49. Almond G. Comparative Political System / G. Almond // Journal of Politics. - 1956. - № 18. - Р. 391-409.
50. Almond G. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations / G. Almond., S. Verba. - Princeton: Princeton Univ. Press, 1963. - 563 р.
