Запровадження стратегічного планування: зарубіжний та вітчизняний досвід

Работа из раздела: «Менеджмент и трудовые отношения»

/

/

Запровадження стратегічного планування: зарубіжний та вітчизняний досвід

Вступ

стратегічний організаційний планування

Актуальність тими. Перехід України до ринкової економіки об'єктивно супроводжується глибокими змінами систем економічних і інституціональних відносин. Корінне реформування економіки призвело до ліквідації системи централізованого планування, що існувала в нашій країні протягом десятиліть. Виникла необхідність створення нової системи економічного регулювання, адаптованої до нових умов функціонування вітчизняної економіки.

Так, у прийнятій Урядом України «Програмі соціального й економічного розвитку на 2012 рік» приводяться основні заходи уряду у сфері соціально-економічної політики і зазначається, що «цілеспрямований і погоджений рух за всіма зазначеними напрямами дозволить домогтися збереження високих темпів економічного зростання, послідовного підвищення рівня життя населення, активізації інтелектуального потенціалу країни, збільшення ступеня відкритості української економіки, а також створення необхідних передумов для забезпечення довгострокової економічної стабільності держави».

Вибір оптимального сполучення форм і методів державного впливу на економіку з метою забезпечення її максимально ефективного функціонування є основною проблемою у сфері державного регулювання, проблемою, яка актуальна як для всього світового співтовариства в цілому, так і для будь-якої окремо взятої держави незалежно від того, на якому етапі свого розвитку вона перебуває.

У цьому зв'язку необхідне вивчення теоретичних і практичних основ стратегічного планування, що є важливим елементом всієї системи державного управління. Правильність вибору конкретних форм і методів державного втручання в економіку залежить від точності визначення цілей такого втручання і визначення інструментів досягнення цілей, у цьому сенсі тільки якісне планування може сприяти якісній розробці планів розвитку країни, регіону, галузі. Тому тема дослідження відносно ролі планування в системі державного управління є досить актуальною як в аспекті подальшого розвитку економічної теорії, так і з позицій сучасного розвитку української економіки.

Наукова і практична актуальність дослідження проблеми запровадження стратегічного планування в процесі державного управління характеризується перш за все потребою підвищення ефективності планової діяльності, а також потребою підвищення якості державного управління організаційно-управлінської діяльності.

Актуальність досліджуваної теми зумовлюється і певною дискусійністю в науковій літературі питання про застування планування в умовах ринкової економіки.

Стосовно тематики планування в СРСР існує дуже велика кількість наукової література, тому що починаючи з 20-х рр. і протягом декількох десятиліть ця тема вивчалася глибоко і систематизовано. Можна виділити три основні групи наукових робіт. По-перше, це роботи з теорії і методології планування, роботи наукових колективів НДІ і університетів, які використовувалися й у практичних цілях і для підготовки молодих фахівців. До цієї категорії можна віднести роботи А.І. Анчишкина [68], М.В. Бреєва [15], М.З. Бора [12] і багатьох інших.

По-друге, це роботи з історії планування СРСР, у яких піддавався критичній оцінці попередній досвід. Так, А.Д. Курський у книзі «Наукові основи радянських п'ятирічок» узагальнює багаторічний досвід розробки й здійснення дев'яти радянських п'ятирічок у світлі розвитку теорії і методології соціалістичного планування народного господарства, висвітлює в історичному аспекті проблему темпів і пропорцій, наукової методології п'ятирічних планів, організацію їхнього виконання, методологічні питання складання довгострокових планів [53]. A В.А. May у книзі «У пошуках планомірності: з історії розвитку радянської економічної думки кінця 30-х - початку 60-х рр.» розглядає кризу, що охопила планову науку в умовах формування адміністративної системи і репресій найвидатніших вчених-економістів, перші спроби виходу із кризи [59].

І, по-третє, це роботи, розроблювальні спеціалізованими НДІ при Держплані СРСР і які були методичними посібниками для складання загальнодержавних планів [71].

Але вже у середині 80-х років ідея про невідповідність централізованого соціалістичного планування новим реаліям стала все частіше і частіше висловлюватися багатьма економістами. Так, на наш погляд, характерною для цього часу роботою була стаття А.І. Радзієвського, у якій автор зазначає кризу централізованого планування, вказуючи на його кардинальні недоліки: невірну установку на домінування розвитку виробництва засобів виробництва, методи позаекономічного примусу, розверсточний характер планів і фактичну безвідповідальність економічного центра за якість прийнятих рішень [74, с. 8-11]

У даному зв'язку показовими є дві дисертаційні роботи про роль держави в перехідній економіці, що захищалися ще у 1994 році. У роботі В.Б. Акулова детально вивчаються економічні системи, механізми їх трансформації, доводиться об'єктивна необхідність свідомого впливу на економічну систему. Цікавою є класифікація цього впливу, що ділиться на управління і регулювання. Причому, у процесі управління використовуються важелі, неадекватні економічній системі, а в процесі регулювання - адекватні [1] Загальнодержавне планування належить до видів управлінської діяльності, тобто, на думку В.Б. Акулова, воно неадекватно економічній системі. Автор робить висновок про необхідність повної відмови від управління економічною системою на користь її регулювання, що, на наш погляд, дуже прямолінійно й спірно.

М.Н. Ісалова розглядає роль держави у змішаній економіці, як органа кон'юнктурної, структурної, зовнішньоекономічної, соціальної, фінансової і кредитно-грошової політики. [41] При цьому про можливу участь держави в плануванні не згадується, що також дуже категорично.

Дискусія про необхідність відродження планових елементів у вітчизняній економіці триває і сьогодні. Так, у лютому 2001 року вийшли дві статті, в яких є полярні точки зору на розглянуте питання. Колишній Глава Держплана СРСР Н. Байбаків переконаний, що й сьогодні «уряду необхідно зайнятися плануванням економіки, з урахуванням ринкових технологій». А стратегічний план повинен намітити параметри розвитку тих галузей економіки, від яких залежить розвиток економіки країни в цілому. У той же час А. Некипелов, міркуючи про активну роль держави в сучасній економіці, стверджує, що вона має зводитися до корекції відповідно до національних інтересів напрямів використання ресурсів, не підриваючи основ ринкової економіки. Інструментами такої політики є тільки держзакупівлі, податкові пільги й субсидії, контроль за природними монополіями. [82, с. 15] Ніякому плануванню в цій схемі місця не має.

Проблемам державного регулювання в ринковій економіці, зокрема в зарубіжних країнах присвячена значна кількість робіт як вітчизняних, так і зарубіжних економістів. Вважається необхідним виділити як мінімум три роботи, які, на наш погляд, є найбільш показовими для часу, коли вони були написані. На сучасному етапі багато висновків, що містяться в цих роботах, зазнають критики, але, проте, вони заслуговують розгляду як доказ того, що теоретичні погляди на проблеми планування згодом значно мінялися.

По-перше, це монографія Ю.М. Осипова «Державне програмування капіталістичної економіки. (На прикладі Франції)», у якій автор на прикладі Франції розглядає загальну і конкретно-історична обумовленість виникнення програмування як форми державного регулювання капіталістичної економіки і його генезис, проводить аналіз перших семи французьких індикативних планів. Основний висновок, до який робить автор, полягає в тому, що, незважаючи на те, що самі французи оперують поняттям «планування» застосування цього терміна не зовсім правомірно, оскільки система французького економічного програмування не відповідає вимогам, які пред'являються до макроекономічного планування в соціалістичних країнах. Не випадковий і вибір країни дослідження - Франції - держави, де планові механізми досягли найбільшого використання [65]

Ю.М. Швирков у книзі «Державне програмування в капіталістичних країнах» також відмовляється від терміна «планування». Він проводить генетичний аналіз буржуазних концепцій економічного прогнозування, досліджує проблеми плану і ринку, приводить методологію макроекономічного програмування. Однак він уже використовує термін «планування», коли йдеться про його застосування у Франції. [94]

З сучасних наукових досліджень необхідно виділити двотомне дослідження «Нариси макроекономічного планування» JI. Йохансена, де також досліджується генезис планування, приводяться об'єктивні передумови його виникнення, докладно розшифровуються визначення. Приводячи методологію індикативного планування, автор основний акцент робить на його децентралізованих засадах на противагу централізованому плануванню в соціалістичних країнах. Особливий інтерес представляє розроблена Йохансеном концепція залежності типу моделей планування від характеру економічної системи, суть якої складається у виділенні в рамках економічної системи груп взаємозв'язків - балансових, технологічних, поведінкових, демографічних, організаційних, неконтрольованих і, навпаки, контрольованих, - які визначають профіль системи: капіталістичної або соціалістичної, для того, щоб потім «спроектувати» на «кістяк» економічної системи «профіль планової моделі» [43, с. 332-342].

Разом з тим проблема планування вимагає подальшого вивчення за двома напрямами: по-перше, це обґрунтування необхідності планування в умовах ринкової системи, у рамках якої розвивається світова економіка, по-друге розробка конкретних рекомендацій з проблем удосконалювання системи державного планування в Україні.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у процесі забезпечення процесу планування в межах державного управління

Предметом дослідження є реформування системи стратегічного планування на ринкових засадах з урахуванням досвіду зарубіжних країн

Метою дослідження є спроба виявлення основних елементів і форм планового впливу на економічних процес у рамках національних моделей регулювання економіки розвинених країн та можливості їх застосування в Україні.

Відповідно до мети дослідження були поставлені такі завдання:

1) дослідити поняття, сутність та принципи стратегічного планування в системі державного управління;

2) проаналізувати об'єктивний характер планування, як частини системи державного управління в розвинутих країнах світу

3) вивчити проблеми впровадження системи стратегічного планування в практику державного управління в Україні;

4) розробити пропозиції і рекомендації щодо розв'язання проблем впровадження системи стратегічного планування в практику державного управління в Україні на ринкових засадах

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові та спеціальні прийоми дослідження:

1) діалектичний метод пізнання - розглянуто теоретичні підходи щодо проблеми стратегічного планування в державному управлінні;

2) історико-порівняльний - вивчення наукових праць та вітчизняного законодавство у сфері стратегічного управління як частини державного управління;

3) логіко-семантичний метод - поглиблення понятійного апарату даного дослідження, визначення сутності та змісту реформування системи стратегічного планування на державному рівні;

4) структурно-функціональний аналіз основних підходів до визначення механізмів та інструментів стратегічного планування.

5) метод узагальнення - формування рекомендацій та пропозицій.

Новизна роботи полягає в опрацюванні та формулюванні ряду нових концептуальних у теоретичному плані та практично важливих положень, що стосуються впровадження стратегічного планування в систему державного управління в Україні. У межах здійснення дослідження одержано такі результати: уточнено основні завдання стратегічного планування, проаналізовано основні його принципи, досліджено роль, функції та форми стратегічного планування на державному рівні та його вплив на розвиток соціально - економічної системи в Україні.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у можливості їх використання в процесі подальшого вдосконалення державного управління на засадах стратегічного планування.

Висновки та рекомендації, що випливають з магістерського дослідження, завдяки обґрунтованості механізмів реформування системи державного планування, можна використовувати в практичній діяльності органів державного управління.

Отримані у дослідженні результати можуть бути використані при підготовці фахівців у галузі державного управління при викладанні курсу «Організаційно-правові засади державного управління».

1. Теоретичні засади стратегічного планування

1.1 Сутність і принципи стратегічного планування

Конструювання та творення будь-якої суспільної формації потребує визначеності всіх суб'єктів творення бажаної системи (внутрішніх і зовнішніх) щодо мети побудови та механізмів її досягнення. Своєю чергою, визначення мети і механізмів потребує сформованого уявлення про форму та зміст нової організаційної системи, визначення основних внутрішніх взаємозв'язків. Особливо за умов виникнення такої суспільної бази, як громадянське суспільство, що є одним із найскладніших і наймасштабніших нетипових системних утворень, сформованих у межах окремого суспільства. Воно, маючи низку притаманних рис, є неповторним для кожного з суспільств, оскільки залежить від історичних, соціальних, економічних та політичних умов формування націй. У цьому контексті, однією із складових політичного розвитку в Україні є новий етап модернізації суспільства, пов'язаний із процесом зміни громадської свідомості та необхідністю перегляду існуючих механізмів державного управління. А відтак, постає проблема запровадження стратегічного планування як універсального механізму державного управління в умовах демократичного врядування [43, с. 332-342]

Макросередовище, в якому перебувають держави, в останні роки стало досить непевним - між окремими його елементами з'явилися нові тісніші зв'язки; а відтак, будь-які зміни зумовлюють непередбачуваний, часто хаотичний і небезпечний резонанс у всьому суспільстві. Ця непевність і взаємопов'язаність вимагають від держави потрійної реакції: 1) мислити стратегічно; 2) перетворювати свої міркування в ефективні стратегії, щоб бути готовим до нових умов; 3) обґрунтовувати свої стратегії, щоб створювати передумови для їх затвердження та впровадження. Така спрямованість вимагає чіткого визначення центральних проблем, що виникають перед суспільством або організацією на шляху до майбутнього. Визначення проблем як таке пов'язане із диспропорціями рівнів розвитку сегментів суспільства та розбалансуванням їх внутрішньої взаємодії. Отже, знання про структуру проблеми має істотний вплив на реалізацію всіх наступних управлінських дій. Однак ці знання є тимчасовими, не остаточними - методи структурування проблем застосовуються й повторно використовуються протягом усього процесу аналізу існуючої та/чи потенційної державної політики. Формулювання проблеми є наслідком необмеженої максимізації вигоди в сучасних економіках, як правило, призводить до виникнення помилок, що виявляються й виправляються поверненням до розпорошення проблеми, нового формулювання і її вирішення. Таким чином, процес структурування проблеми відбувається у зворотному напрямі і характеризується наявністю планування.

Як вважають Данн, Н. Вільям здатність планувати майбутності політики, у цьому контексті, має кардинальне значення для успіху - через планування можемо отримати перспективне бачення або дар передбачення, тим самим збільшуючи можливості для розуміння, контролю й управління суспільством. [29, 213].

Розенфельд, А. Реймонд вважають, що стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого суб'єкти управління прогнозують і планують свою майбутню діяльність. Результатом цього процесу стає документ, який спрямовує на досягнення поставлених цілей. Стратегічне планування не повинно заміняти інші види планування, а навпаки, доповнювати їх. Воно має допомогти у виявленні центральних проблем, що стоять перед суспільством або організацією на шляху до майбутнього [78, с. 45].

Найбільш повне визначення державного стратегічного планування дано, на нашу думку, А.Н. Петровим. Він розуміє під стратегічним плануванням особливий вид планової діяльності, що складає в розробці стратегічних рішень (у формі прогнозів, проектів, програм і планів), що передбачають висування таких цілей, завдань і стратегій розвитку національної економіки, реалізація яких забезпечить її ефективне функціонування в довгостроковій перспективі й швидкій адаптації до умов зовнішньої середовища, що змінюються [83, с. 58].

Ю П. Шаров зазначає, що призначення планування як функції управління полягає у намаганні завчасно врахувати при можливості всі внутрішні та зовнішні фактори, що забезпечують сприятливі умови для нормального функціонування і розвитку об'єкта управління. Планування - це визначення параметрів управлінського процесу на основі співставлення інформації про потреби зовнішнього середовища в результатах діяльності і його можливостей, з урахуванням розвитку самого суб'єкта, що направлено на досягнення поставленої перед системою мети. План - це кількісне відображення цілей та розробка шляхів їх досягнення. Іншими словами, це результат планування, мотивована модель дій, створена на основі прогнозу стану середовища і поставленої мети. Отже, планування - це процес перетворення цілей в прогнози та плани, процес визначення пріоритетів, засобів та методів їх досягнення. Існує низка визначень планування, які відрізняються між собою, але по суті повторюються: планування - творче мислення майбутнього; планування - формування управлінських рішень на базі системної підготовки, прийняття рішень за визначенням майбутніх подій; «планування - це системно-методичний процес пізнання і вирішення проблем майбутнього [92, с. 13].

На думку А. Розенфельда у поєднанні прогнозування та планування вибудовується стратегія поведінки суб'єкта управління стосовно об'єкта та системи загалом. Стратегія - узагальнююча концепція майбутніх дій, модель досягнення цілей, яка визначає пріоритети і основні напрямки діяльності [3]. Формування ж стратегії та складання плану щодо її реалізації визначається як стратегічне планування, що в системі управління робить управління довготерміновим [78, с. 45].

Як зазначає Г.О. Дробенко стратегічне планування - це процес постійного прийняття та коригування управлінського рішення у часі.

Сутність стратегічного планування полягає у тому, що: стратегічне планування треба розуміти як процес, націлений на розробку та впровадження стратегії розвитку середовища, у якому існує певний об'єкт; стратегічне планування - процес, спрямований у майбутнє, який визначає цілі та напрямки розвитку, методи і способи досягнення цих цілей; стратегічне планування - процес, який програмує майбутні події, рівень; стратегічне планування є циклічним процесом, до якого належить аналіз і коригування реалізації стратегічного плану на етапах його втілення [33].

В. Тертичка. наголошує, що характерними рисами стратегічного планування є: спрямованість у середньо термінову та довготермінову перспективу; орієнтація на досягнення визначальних для певної системи цілей; органічний взаємозв'язок намічених цілей з обсягом і структурою ресурсів, необхідних для їх досягнення (як наявних, так і створених у перспективі); врахування впливу різноманітних умов та факторів, які визначають стан об'єкта планування [38, с. 371].

Для того, щоб сповна оцінити стратегічне планування, пише А. Розенфельд, слід зрозуміти, що це, водночас, і процес, і продукт. Процес передбачає систематичний аналіз організації та її середовища тими, хто має інтерес до її успіху у майбутньому. Продукт - це документ, у якому детально викладені заходи, необхідні для досягнення майбутніх цілей, на основі інформації, отриманої під час процесу планування. Стратегічне планування збільшує вірогідність того, що суб'єкти управління зрозуміють, що на них чекає у майбутньому і будуть до цього готові, замість того, щоб постійно реагувати на події лише тоді, коли вони трапляються. Таким чином, стратегічне планування спонукає до постановки цілей і досягнення консенсусу навколо цих цілей, що збільшує вірогідність їх досягнення. Процес досягнення консенсусу є надзвичайно важливим для стратегічного планування [78, с. 63].

Це обумовлено тим, що ресурси обмежені, і за них відбувається серйозне змагання, а тому орієнтується на оптимальне використання потенціалу суспільства чи організації.

П Браун цілком справедливо вказує, що стратегічне планування має ознаки раціонального процесу, однак визначається як нераціональний процес, хоча і систематичний. Тобто, як і в раціональних процесах, вимагає послідовного руху-починається з визначення проблеми і оцінки можливостей, розгляду альтернативних рішень і завершується втіленням політики на практиці та оцінкою одержаних результатів [14, с. 46].

Тобто здійснення стратегічного планування безпосередньо пов'язане з організацією конкретних дій, у контексті як внутрішнього, так і зовнішнього вияву, відповідно загальнодержавне стратегічне планування - один з методів регулювання економіки з урахуванням вищевказаних факторів впливу.

У командно-адміністративній економіці державне планування було основним методом регулюючого впливу на виробництво, обмін і розподіл виробленого продукту. Адекватно воно відповідало пануючій державній власності і поширювалося на розподільні процеси всіх без винятку ресурсів і вироблених благ. Така система планової прив'язки виробника і споживача приводила до розростання плануючих розподільчо-постачальницьких структур, зростанню витрат виробництва і обігу, створювала штучний дефіцит при схованому надлишку виробленого продукту. Більше того, план як юридичний закон розподілу перетворювався в гальмо НТП, інновацій, росту продуктивності праці. Тому з початком реформування економіки і переведення її на ринкові зв'язки і відносини державні органи відмовилися від використання планування як методу регулювання глобальних зв'язків і рівноважного економічного зростання на віддалений час [80, с. 146].

Формування єдиного централізованого плану є залежним від дії внутрішніх (ендогенних) і зовнішніх (екзогенних) факторів, з яких формуються економічний ріст і внутрішній валовий продукт. У його створенні беруть участь різні державні і приватні структури на основі варіантів державної економічної політики. [77, с. 43].

Відсутність стратегічного планування в масштабі економіки країни породжує невизначеність орієнтації соціально-економічного розвитку на тривалу перспективу, пріоритети короткочасних проблем перед завданнями, від вирішення яких залежить майбутнє країни, консервацію сформованих форм господарювання, структури економіки і режимів відтворення. Необхідно розвіяти міф, що став популярним в окремих шарах суспільства і наукових колах про несумісність ринкових форм господарювання із плановою системою державного управління, регулювання економіки.

Стихійно-ринкова економіка приречена на гострі протиріччя, застій і кризи, якщо в неї не вмонтоване планово-управлінський початок, підкріплене прогнозами, нормативно-правовими актами, договорами, угодами, програмами, проектами, планами, будь-якими іншими формами планових приречень. Разом з тим йдеться про відновлення системи Держплану разом з виробленою цією системою протягом багатьох десятиліть методології і організації розробки вертикально структурованої ієрархії народногосподарських, галузевих, регіональних планів і планів організацій, підприємств виробничої і соціальної сфери. Така система була можливою тільки в умовах існування єдиної і саме єдиної державної, публічної форми власності на засоби виробництва в радянській економіці. Повернення до такої економіки практично неможливо. Плановий початок не означає заперечення необхідності товарно-грошових відносин і ринкових механізмів.

Тому мистецтво управління полягає в природному, органічному сполученні планових і ринкових засад, забезпеченні несуперечності державного, регіонального, галузевого, корпоративного, сімейного планування і ринкового саморегулювання за допомогою взаємодії попиту та пропозиції, додання розумної свободи дій ціновим інструментам, механізмам конкуренції.

Єдність плану і ринку базується на принципових передумовах, що свідчать про неминучість існування змішаної економіки, що гармонійно сполучає державне планування з дією ринкових механізмів. [55, с. 154].

У принципі, до будь-якої раціонально побудованій, організованій, упорядкованій економіці застосуємо принцип планомірного пропорційного розвитку. У силу дії фізичних законів, що регулюють матеріально-речовинні й енергетичні процеси, і економічних законів, які пред'являють вимоги і накладають обмеження на способи економічних дій і економічні відносини, доводиться дотримувати певні матеріально-речовинні, фінансові, вартісні пропорції у виробництві, розподілі, обміні, відтворенні. А будь-яка свідомо підтримувана пропорційність в економіці є власне кажучи планомірністю. Інші універсальні засоби забезпечення погоджених дій крім планів, програм, проектів власне кажучи відсутні. Так називана «невидима рука» ринку, не будучи спрямованою, коректованою державним, регіональним, галузевим, корпоративним економічним і соціальним плануванням, неминуче веде до ринкових провалів, що неодноразово підтверджувалося досвідом всіх країн, які використовували ринкову систему господарювання.

1.2 Проблеми запровадження стратегічного планування

Проведення ринкових реформ в Україні кардинально змінило відношення до державного планування економічного і соціального розвитку в масштабі країни, уявлення про необхідність і доцільність макроекономічного планування. Конституційно закріплене в Радянському Союзі положення про необхідність керівництва економікою на основі п'ятирічних і річних державних планів було принципово оскаржене і відкинуто на практиці. Ліквідовано генеральний плановий штаб країни - Держплан. Поняття «планова економіка» придбало негативний характер, і йому було протипоставлене поняття «ринкова економіка» [75].

Відповідно, проблеми запровадження стратегічного планування найчастіше пов'язані з тим, що вважається - державне планування і ринкова економіка - антиподи [56].

Одним з перших серйозних критиків планової економіки був Людвіг фон Мізес. У 1922 році вийшла у світ книга «Соціалізм», у якій автор критикував ідеї соціалізму й уперше спробував довести неможливість соціалізму і соціалістичної економіки.

К недолікам планового господарства відносять:

· Складність оперативного реагування на потреби суспільства, що може привести до дефіциту товарів, які користуються попитом, і послуг, висока ймовірність прийняття невірних рішень про інвестиції, про обсяги виробництва тієї або іншої продукції (послуг);

· відсутність у виробників стимулів до ефективності використання ресурсів, до розширення асортименту товарів і послуг, до інновацій;

· посилення диспропорційності економіки у зв'язку з орієнтацією на індустріалізацію країни за рахунок запуску інфляції;

· прагнення перевиконати план може негативно позначитися на якості продукції

· неможливість управління постійно зростаючою складністю виробничого ланцюжка [13, с. 122].

Основоположник радянської економічної школи стратегічного планування економіст і кібернетик Микола Іванович Ведута узагальнив досвід СРСР при конструюванні їм централізовано-змішаної економіки за зразком механізму вільної конкуренції із включенням впливу ринку на встановлення пропорцій у плані. Принципи сполучення плану і ринку були викладені їм ще у 1971 році у книзі «Економічна кібернетика» [20].

На думку журналіста Анатолія Вассермана обчислювальна потужність сучасної комп'ютерної техніки дозволяє створити унікальний і точний план виробництва, позбавлений вад, якими страждає ринкова економіка.

З іншого боку, фка би не була практика західних країн у відношенні державного планування, його противники створили ще радянських часів теорію, а в пострадянський час продовжують стверджувати, що планомірність або планування на державному рівні не сумісні з товарно-грошовими відносинами (ринковою економікою). Логіка цієї концепції така: соціалістична економіка розвивається тільки на основі плану, а ринок припускає використання товарно-грошових відносин. Отже, ці категорії несумісні [5, с. 8].

По суті, це концепція командно-планової економіки. Перехід до цієї концепції зовсім не випадковий. Держава усвідомила можливості планування в розвитку економіки, а також і державного управління. Стало зрозумілим, що той, хто володіє ресурсами, володіє країною.

У Радянському Союзі практика взаємообумовленості планування і власника в особі держави привела, з одного боку, до теорії, що планомірність - виняткова риса соціалізму, а отже планування і саме виробництво - це єдине ціле, а, з іншого боку, до викривлення пропорцій і до гіпертрофічної ролі загального в системі виробничих відносин соціалістичного суспільства. В решті решт, радянська школа економістів ототожнювала планомірність з некапіталістичним засобом ведення господарства, а на практиці форми управління економікою, у тому числі і планування, мали пріоритет над формами господарювання. Це все більш нагадувало судно, що має потужне кермо і маленькі вітрила.

В теорії соціалізму домінувала теза про безтоварний характер виробництва або те, що це специфічне товарне виробництво, тобто воно соціалістичне і носить планомірний характер. У даному випадку змішувалися різноманітні рівні економічних відносин - товарне виробництво як форма руху продукту і планомірність як форма управління. Крім того, як би не старалися в теорії заперечувати наявність товарного виробництва при соціалізмі, на практиці воно існувало, не зважаючи ні на які накази і теорії. І невипадково, з початку 60-их років ХХ століття все більше визнавався товарний характер соціалістичного виробництва. Але, зрозуміло, специфіка товарного виробництва при соціалізмі була. Насадження планомірності у формі планування, що фактично носило обов'язковий характер, деформувало товарні відносини, свідомо створюючи умови, при яких товарне виробництво носило обмежений характер.

Так, централізований розподіл і перерозподіл товарних мас заважав нормальному товарообміну, а звідси стримування розвитку самого виробництва.

Неадекватний тиск сфери управлінства на суспільне виробництвом викликав нерозвиненість товарного ринку і всієї сукупності товарних відносин.

Стереотип, створений радянською наукою про протиставлення планомірності і товарного виробництва, культивувався десятиліттями і сприймається в теорії і практиці як протиставлення соціалізму і капіталізму. Не випадково тому в пострадянський період у практику почали впроваджуватися ринкові реформи - типу: «ринок - так, планування - ні».

Нині положення дещо змінилося, планування розглядається як частина державного управління, хоча українська система планування. використовує тип державного планування, який не забезпечує необхідної якості реалізації планів

У сучасній економічній літературі виділяються декілька типів макроекономічного планування: директивне (адміністративно-командне) та індикативне; стратегічне й тактичне.

Стратегічне планування передбачає концентрацію зусиль і ресурсів держави на вирішенні найактуальніших, стратегічно важливих проблем розвитку національної економіки.

Тактичне планування розглядається як інструмент реалізації стратегічних цілей і завдань. У тактичних планах передбачається сукупність заходів, порядок та терміни їх реалізації, ресурси тощо.

Директивне планування діяло в більшості країн з централізованою системою управління економікою. Його суть полягала в тому, що централізовано розроблені планові показники розроблялися вищою за рівнем ланкою управління народним господарством і доводилися нею нижчій за рівнем ланці для обов'язкового виконання. Виконання доведених планових показників забезпечувалося виділенням відповідних фондів, трудових ресурсів і стимулювалося преміями та відзнаками. За невиконання планових завдань керівники несли персональну адміністративну та партійну відповідальність.

Індикативне планування передбачає процес формування заходів рекомендаційного характеру, спрямованих на досягнення цілей соціально-економічної політики держави і створення таких умов для суб'єктів господарювання, які б спонукали їх до виконання поставлених завдань. Індикативне планування характерне для змішаної економіки.

Індикативне управління й планування - це програмно-цільовий метод, що базується на ринкових підходах до управління соціально-економічними змінами в суспільстві. На відміну від директивного планування, індикативне управління забезпечує рівноправну й конкурентну взаємодію усіх суб'єктів господарювання, їхнє безпосереднє залучення до процесу управління економікою при збереженні пріоритетності державних інтересів. Оскільки індикативне управління є також інститутом державного регулювання, воно дає можливість корегувати й виправляти

Що стосується України, то у нас використовується переважно тактичне директивне планування, яке не дає змоги на належному рівні здійснювати не тільки планування, але ставить під сумнів можливості ефективного державного управління [93, с. 228].

Отже, відсутність стратегічних підходів до планування є одним із недоліків традиційної моделі державного управління, яка є ситуативною, спрямована переважно на вирішення локальних проблем. Така модель не вимагала стратегічного погляду, тому перспективне планування здійснювалося обмежено. Управління здійснювалося переважно інструкціями й розпорядженнями й, а головна мета, заради якої суспільство й держава створювали організацію, нерідко залишалася осторонь [92, с. 81].

Відповідно наразі постає проблема вдосконалення системи державного планування на стратегічних засадах, що вимагає вивчення досвіду привідних країн світу, які ефективно використовують інструменти планування в державному управлінні.

1.3 Зарубіжний досвід запровадження стратегічного планування

Зарубіжний досвід державного регулювання економіки та соціальної сфери характеризується активним використанням, переважно індикативного планування як форми управління стихійністю ринкових процесів.

До речі, перший досвід планування належить не Радянському Союзові, а Великобританії, у якій з 1900 р. почали складатися плани розвитку м. Лондона [58, с. 20]. У цьому відношенні можна констатувати, що досвід економічно розвинутих країн показує, що планування на макро-, мезо- і мікро - рівнях є досить ефективним інструментом підтримки стабільних і високих темпів розвитку економіки. При цьому не слід сприймати планування як установлення державою обов'язкових показників господарської діяльності підприємств, галузей, територій, народного господарства, як це укоренилося в радянському мисленні. Причому ідея планового підходу і регулювання господарських відносин була підказана життям.

У світовій практиці планування можна виділити два етапи:

- після Другої світової війни і до 60-х pp. У цей період розроблялися в основному плани відновлення господарства;

- від 60-х pp. - до теперішнього часу. Характерною для цього етапу є розробка планів розвитку.

Велика економічна депресія 1929-1933 років показала вичерпність само регуляторів ринкового господарства і необхідність введення нових регуляторів активізації економічних процесів, серед яких плануванню належить важлива роль, що перетворює сучасну економіку в змішану. Такий висновок підтримується і західними вченими. Так Е. Шнейдер вважає, що економічна політика сама по собі не має змісту без планування. Кожний, хто приймає рішення у сфері економіки, зобов'язаний планувати. Щодо цього пункту не може існувати двох думок. Єдине, що важливо і може бути предметом обговорення, це питання про форму державного планування в переважно ринковому господарстві [66, с. 125].

Після Другої світової війни планування економіки поширилось у країнах Західної Європи - Франції, Норвегії, Голландії, а у 60-ті pp. економічні плани складалися в Бельгії, Великобританії, Швеції, Італії, Японії.

Як відомо, саме завдяки плану виходу з економічної кризи, розробленим Ф. Рузвельтом, під назвою «Новий курс» вдалося у найкоротші строки подолати її негативні наслідки. Тобто стало зрозумілим, що «дикий ринок» у чистому вигляді не тільки не виправдовує себе, але виступає детермінантою різних небезпечних коливань економічної системи країни. Відповідно досвід Сполучених Штатів, мабуть, краще досвіду інших країн дає уявлення про те, як еволюціонувала концепція індикативного планування, яка почала свою історію з 1950-х рр. разом з економічними реформами та пройшла наступні етапи розвитку.

Мета проведення таких реформ полягала в тому, щоб при прийнятті рішень і складанні звітів основна увага приділялася не нарощуванню об'ємних показників діяльності міністерств і відомств, таких, як суми виділених субсидій або кількість проведених перевірок, а результатам їх діяльності, таким як збільшення рівня зайнятості населення, забезпечення національної безпеки, максимальному задоволенню потреб громадян.

Інформація для оцінки діяльності міністерств і відомств включає в себе стратегічний план, план роботи на рік та звіт про виконання плану роботи на рік.

Кожне міністерство у США зобов'язане розробляти стратегічний план (на п'ять років), який має включати формулювання стратегічної мети (місії) і комплексу завдань на довгостроковий період. Ці довгострокові завдання повинні передбачати досягнення певних кінцевих результатів і давати уявлення про те, яким чином буде досягатися стратегічна мета. Водночас відомства зобов'язані враховувати рекомендації конгресу з розвитку стратегічного планування, хоча конгрес не має формального права затверджувати чи змінювати стратегічні плани відомств.

Прийнятий Парламентом США в 1993 році закон про орієнтацію виконання завдань урядом а результат (Government Performance Result Act - GPRA) зобов'язує всі міністерства, рядові агенції та департаменти розробляти стратегічні плани, річні плани як частину стратегічних та готувати щорічні звіти про виконання планів. Цей закон, що є частиною всеохоплюючої адміністративної реформи, зосередив увагу саме на необхідності зміни стилю мислення адміністраторів, поглибленого розуміння категорій кінцевого результату й якості роботи. Закон GPRA й інструктивні матеріали до нього детально описують технологію й процедури стратегічного планування. Необхідно зазначити, що на підготовку до масової імплементації закону був відведений достатній строк - з 1993 по 1997 роки, що дозволило підготувати персонал державної служби й опрацювати на пілотних проектах технологію планування.

Численні приклади розробки стратегічних планів різними урядовими структурами США дають підстави робити висновки про підвищення рівня усвідомлення управлінцями потреб клієнтів і власних завдань, більш системного уявлення цілей діяльності та її результатів, про більш високу цілеспрямованість бюджетного фінансування пріоритетів розвитку [112].

Розглядаючи розвиток системи індикативного планування у Великобританії, варто відзначити, що застосування показників результативності у Великобританії не регулюється законодавством. Однак в рамках реформи державного управління 1988 р., яка мала назву «Ініціатива руху вперед» (Next Steps Initiative), з 1991 р. кожне міністерство та відомство подає в парламент річний звіт, в якому відображаються досягнуті ним результати діяльності, а також очікувані результати в наступному бюджетному періоді. Слід зазначити, що дана реформа на перших етапах проведення не передбачала широкомасштабних змін в системі державного управління, проте поступово переросла в масштабну реструктуризацію державних установ з одночасним впровадженням ринкової конкуренції у сферу надання бюджетних послуг.

З 1998 р. у Великобританії внаслідок проведення комплексного аналізу державних видатків, запроваджується новий підхід в системі видатків бюджету, що включає в себе два основних елементи: Угоди про бюджетні послуги (Public Service Agreements, PSA) та Угоди про якість послуг (Service Delivery Agreements, SDA). Такі угоди встановлюють мету та завдання кожного міністерства, цільові значення показників якості, обсяг бюджетних послуг та очікуваний ефект від їх надання. З 2000 р. міністерства аналізують показники кінцевих результатів та обґрунтовують їх роль у досягнення цільових показників. Міністерства звітують про досягнуті результати двічі на рік: у щорічній звітності, яка публікується навесні, і в звітах про результати, які публікуються восени.

В Канаді з 1995 р. всі федеральні міністерства і відомства в обов'язковому порядку повинні визначати основні суспільно значущі результати своєї діяльності та чітко формулювати, чого вони прагнуть досягти в інтересах громадян. На основі цього здійснюється планування, оцінка результативності та складання звітів.

Відповідно до законодавства Канади органи державної влади зобов'язані забезпечувати об'єктивну оцінку, аналіз результатів реалізації програм, а також ступінь досягнення поставлених цілей.

У березні 2000 р. уряд Канади впровадив нову концепцію управління державними видатками, основи якої закладені в документі «Результати для канадців: концепція управління уряду Канади». Відповідно до положень даної концепції здійснення державних видатків, в першу чергу, має бути орієнтовано на надання якісних послуг, досягнення проміжних та кінцевих результатів. Регулює і встановлює стандарти якості бюджетних послуг у всіх сферах діяльності (так звану Національну систему стандартів) Державна рада за стандартами. При чому, переважна частина таких стандартів якості відповідає міжнародним стандартам ISO [102; с. 48].

Країною, яка послідовно дотримується ідеї індикативного планового регулювання, є Франція. Уже наприкінці 40-х років ХХ століття у Франції була розроблена і почала реалізовуватися унікальна «демократична система планування», що дозволяє органам держуправління регулювати господарські процеси таким чином, щоб державна система не підмінила ефективне функціонування ринкових суб'єктів. Замість побудови звичайної ієрархічної системи «зверху вниз» затверджувалося планування «знизу», яке базується на принципах консультування і узгодження, і, що включає участь на рівноправних засадах представників різних «групових інтересів»: держслужбовців, підприємців, профспілок, союзів споживачів і ін. Відповідно до розглянутої системи, план народжується через багатоступінчасті ітерації, і у консенсусі щодо його реалізації зацікавлені всі учасники. Разом з тим планові показники не є обов'язковими (директивними), а виступають насамперед як економічні індикатори - носії інформації про очікувану економічну кон'юнктуру. Роль держави в управлінні економікою у Франції дотепер вважається однією з найбільш істотних серед промислових країн світу. Цей варіант економічної політики одержав назву «дирижизму» [65, с. 12].

Перехід до застосування індикативного методу планування у Франції розпочато відносно нещодавно, з розробки в 2001 р. проекту Органічного (конституційного) закону про державні фінанси (закон LOLF (Loi Organique relative aux Lois des Finances)), який набув чинності з 1 січня 2006 р. Закон LOLF ввів у законодавство Франції поняття «результативність бюджетних видатків» та закріпив основні принципи планування індикативного типу.

При складанні проекту бюджету стали формулюватися цілі і показники результативності. Так, в 2006 р. відбулася принципова зміна процесу складання бюджету: перехід від логіки відстеження видатків до логіки відстеження результатів діяльності державних служб.

Для кожної програми в рамках місій визначені пріоритети і задані індикативні показники Одразу після визначення пріоритетів програми, відповідальні за програму чиновники повинні сформулювати обмежене число цілей (3-4 цілі для кожної програми) та показників їх досягнення (2-3 показника для кожної цілі). Так, у Франції проект бюджету на 2011 рік включав 32 місії, що відповідають основним напрямам державної політики, 123 програми і приблизно 600 підпрограм.

Основними критеріями відбору цілей програм є: відповідність пріоритетам державної політики, спрямованість на вдосконалення, рівновага, взаємна координація, зрозумілість, вимірність, чіткість визначення відповідальних осіб та очікуваних результатів. У березні-квітні кожного року міністерства Франції подають до Управління по бюджету список цілей і показників результативності для програм, за реалізацію яких вони відповідають. Після такого подання, між міністерствами і Управлінням по бюджету, відбувається їх обговорення. У разі відсутності схвалення таких цілей і їх показників Управлінням по бюджету, проводяться консультації з представниками Міжвідомчого комітету з аудиту програм і Рахункової палати.

Щорічний проект бюджету, поданий в парламент Франції, містить цілі кожної програми і показники їх досягнення, а також докладні обґрунтування виділення бюджетних коштів. Важливо відзначити, що у проекті бюджету закладено видатки на інформаційне забезпечення кожної програми, а у деяких місіях такі видатки можуть бути виділені в окрему програму.

Показники результативності програм відображають динаміку досягнення затверджених цілей програм. Методика розрахунку по кожному показнику також наводиться в проекті бюджету.

Такі показники повинні бути: актуальними (корисними) - пов'язаними з метою програми та достатніми для досягнення цих цілей; зрозумілими кожен громадянин повинен мати можливість зрозуміти методику розрахунку показника; надійними заснованими на достовірних даних.

Починаючи з 2009 р., в проекті бюджету Франції наводиться інформація не лише по показникам результативності програм, але й по показникам результативності місій [109, с. 17].

Сучасна система планування Китаю формується на принципах багаторівневого управління в умовах існування єдиного державного плану. Складання народногосподарських планів передбачає проходження інформації за формулою «один раз - догори, два рази - донизу». Тобто спочатку Держрада розробляє планові і контрольні показники та спускає їх до регіональних органів, які корегуються та відправляються до державного управління. Держплан узгоджує державні, регіональні та галузеві інтереси і розробляє проект плану економічного розвитку Китаю на рік.

В Японії загальнодержавне економічне планування також носить індикативний характер, оскільки плани не є законами, а представляють державні програми, що виконують інформативно-орієнтуючу роль.

Сучасні індикативні плани розробляються на монетаристських принципах, вони поєднують кон'юнктурні і структурні аспекти діяльності держави. Це досягається завдяки соціально-економічному прогнозуванню, індикативному плануванню і короткотерміновому державному регулюванню.

Зміст планів розвитку в кожній країні різний і визначається термінами, на які вони розробляються, сукупністю об'єктів планування, рівнем планування, національними традиціями, але основною функцією індикативного планування є координація, оскільки планові показники виступають у якості економічних індикаторів - носіїв інформації відносно очікуваної економічної кон'юнктури [113, с. 216-217].

Узагальнюючи досвід зарубіжних країн, відзначимо низку характерних ознак у їхній плановій діяльності.

По-перше, спостерігаються значні відмінності в термінології: у Франції - індикативні плани, в Канаді - національні бюджети, в США - бюджети і фінансові плани, в країнах ЄС - стратегічні плани., але всі вони побудовані на певних індикативних показниках.

По-друге, в більшості країн створені спеціальні служби (комісії, департаменти, відділи) для здійснення функцій планування, прогнозування і програмування.

По-третє, конкретність планових розробок у різних країнах різна і залежить від частки державного сектора в національній економіці.

Отже, зарубіжний досвід свідчить, що, формуючи власну національну модель управління ринковим народним господарством, можна забезпечити поєднання плану і ринку.

2. Аналіз стратегічного планування в Україні

2.1 Нормативно-правова основа стратегічного плануванні в Україні

Правове забезпечення процесу управління - це створення та підтримка в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою упорядкованого впливу всього арсеналу юридичних засобів [36, с. 125]. Ця дефініція ви означає правову сутність, в тому числі і стратегічного панування, а сучасна економічна та юридична література визнає необхідність державного регулювання економіки та планування на рівні держави В учбовій літературі із теорії держави і права відзначається, що ринкова економіка ніколи не існувала у чистому виді, поза суспільства і окремо від держави. Тому можна сказати, що перехід до ринкових відношень не можна розуміти як повне відсторонення держави від економічного життя та планування діяльності господарюючих суб'єктів. Ринкова економіка не може нормально функціонувати без активних дій зі сторони держави., про що йдеться в сучасній науковій літературі.

Зокрема, один із дослідників в сфері публічного права Ю. Тихомиров стверджує, що ідея державного планування та управління сприймається як зниження ролі держави в умовах формування ринкової економіки. Але жодна держава не відмовляється від управління і регулювання [85, с. 212].

На думку В. Мамутова, рівень державного планування в усіх розвинутих країнах є достатньо високим. Державне планування є актом втручання в економіку, хоча його не можна ототожнювати із втручанням у внутрішні справи підприємств [85, с. 8].

В. Лаптєв вважає, що перехід до ринкової економіки спочатку сприймався як повна відмова від державного планування господарської діяльності, як повне саморегулювання підприємництва. Наразі наступив момент усвідомлення того, що державне планування при переході до ринкової економіки в нашій країні є необхідним, що у підприємницькому законодавстві не можна односторонньо орієнтуватися тільки на приватні інтереси, оскільки вони повинні сполучатися з інтересами публічними [54, с. 10].

Учений не просто визнає таку необхідність та відстоює її. Він вважає державне планування невід'ємним принципом господарського права.

На думку В.В. Лаптєва роль державного планування, застосування норм публічного права не повинна зводитися, як раніш, до законодавчого обмеження волі суб'єктів господарських договорів. Державне регулювання повинне бути спрямоване тільки на упорядкування діяльності суб'єктів підприємництва, припинення процесів зловживання правами, волями і т. п., а також забезпечення стану дотримання публічного порядку [53].

У Концепції Української РСР, перехід до ринкової економіки, яку в листопаді 1990 р. схвалила Верховна Рада, метою державного планування економіки є досягнення ефективного, поступального і стабільного економічного, соціального, наукового та культурного розвитку України [54, с. 11].

Ця мета реалізується у функціях державного регулювання, визначених Концепцією: формування системи економічних інститутів державного управління; регулювання пропозиції та попиту на товари шляхом дотування їх споживання; перерозподіл доходів населення і суб'єктів господарювання, спрямований на пом'якшення соціальної нерівності; стимулювання виробництв, що створюються на базі нових технологій, розвиток експортного виробництва, економічний захист стратегічно важливих виробництв та інше.

Отже, відповідно до даної Концепції змістом державного планування є діяльність із реалізації функцій держави щодо забезпечення господарського порядку, здійснювана у встановлених правом формах і відповідними методами. Завдання і функції державного регулювання реалізуються у конкретних діях органів і посадових осіб, що здійснюють вплив на суб'єктів господарювання.

Наступним у реформуванні державного управління економікою після Концепції став Указ Президента України «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності» [49].

Більшість фахівців вважає, що саме із появою цього Указу розпочався перший етап процесу впровадження в Україні регуляторної реформи. Поява згаданого вище Указу зробила реальністю реалізацію ідеї формування у процесі прийняття державних рішень відповідних механізмів, які б перешкоджали появі економічно неефективних та недоцільних нормативно-правових актів.

Разом із тим, в Україні в практичній площині, протягом останнього часу спостерігається процес формування ринкових відношень, у яких методи стратегічного планування відходять на задній план. Це призвело до збільшення кількості неефективних та недоцільних державних рішень, які знайшли своє відображення у відповідних нормативно-правових актах. Результатом впровадження цих нормативно-правових актів стало збільшення перешкод для здійснення підприємницької діяльності, зростання рівня тінізації, посилення соціальної напруги у суспільстві [54, с. 10].

Таке становище, в першу чергу, пов'язано із тим, що сучасні погляди на систему державного регулювання економіки не обішли стороною й Українську державу, у зв'язку з чим було вирішено на законодавчому рівні відійти від терміна «план» із заміною його такими поняттями, як «програма», «прогноз». Зокрема, на цьому акцентовано увагу у Законі України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 р.».

За таким нормативним багатослів'ям простежується дещо дивне бажання розмити притаманні плануванню дієві важелі впливу на економічні відносини. Загалом те, що зараз відбувається у сфері планування господарської діяльності певною мірою є результатом деструктивного впливу положень доктрини цивільного права, представники якої чинили опір під час прийняття ГК України і виступали за абсолютну свободу учасників суспільних відносин. І це небезпідставні звинувачення, оскільки провідником доктрини «вільного ринку» виступили представники наукової школи цивільного права, які реалізували основні ідейні положення у Цивільному кодексі України [99]. Зокрема, у ст. 6 ЦК України отримали закріплення норми про можливість учасників цивільних відносин у врегулюванні тих або інших питань у межах договору на власний розсуд із відступленням від положень актів цивільного законодавства України. Цілком логічно припустити, що за таких умов планування не потрібне, адже все досить просто можна врегулювати у договорі й не треба про щось думати наперед.

Разом із тим неможна стверджувати, що держава цілковито відмовилася від законодавчого регулювання процесу стратегічного планування. На сьогодні законодавча база стратегічного планування включає в себе норми Господарського Кодексу (ГК), Закону України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», Постанова Кабінету Міністрів «Про розробку прогнозів і програмних документів економічного і соціального розвитку і складання проекту державного бюджету».

В ГК державному плануванню присвячена ст. 11, яка поміщена в другому розділі - «Основні напрямки і форми участі держави і місцевого самоврядування в сфері господарювання». Ця глава входить у перший розділ ГК, присвячений загальним положенням регулювання господарської діяльності. Але питання планування виникають не тільки в цьому розділі й у ст. 11 кодексу, але і практично у всіх інших статтях другого розділу кодексу. (Особливо чітко це виражено в статті 13 про державні замовлення і завдання), а також в інші - «конкретних» - його розділах [100].

Однак норми, що стосуються планування, поміщені в інших розділах, доцільно аналізувати не окремо, а в загальному контексті відповідних розділів і глав.

Доцільно лише відзначити, що, визначаючи разом зі ст. 19 Закону» Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», деякі несприятливі наслідки ігнорування програм, стаття 11 ГК націлює підприємства, їхнього об'єднання, інших суб'єктів господарювання на те, щоб плануючи власну діяльність, вони враховували б із затвердженими програми і державні прогнози. Тобто ст. 11 ГК певною мірою є ніби сполучною ланкою між державним прогнозуванням і програмуванням і планами господарської діяльності підприємств, об'єднань [100].

Як сказано в преамбулі Закону України від 23 березня 2000 р. «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» [101], цей закон установлює правові, економічні й організаційні основи формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки й окремих адміністративно-територіальних одиниць. Далі в преамбулі вказується, що цим законом установлюється порядок розробки, твердження і виконання прогнозних і програмних документів, а також права і відповідальність «учасників державного прогнозування і розробки програм». Тобто мова йде про права і відповідальність учасників визначеного процесу або урегульованого правом специфічного відношення. У статті першій даються визначення використовуваних у законі термінів (у тому числі документів, про які в ньому йде мова, і учасників процесу прогнозування програмування) і визначаються єдині принципи прогнозування програмування. Стаття 1 закону визначає термін і коло суб'єктів державного прогнозування і програмування економічного і соціального розвитку. Ця стаття містить юридичні дефініції, що відіграють роль основних понять і використовуються при проектуванні правових норм і можуть мати значення при виникненні правовідносин. Так, абзац 1 статті 1 указує, що прогнозування - це наукове обґрунтоване передбачення. З цього випливає, що прогнозування ґрунтується на розробках, що мають науковий характер. Це має потребу у визначеності науковості того матеріалу, що вкладається в державний прогноз. Разом з тим законодавство не дає визначення науковості. Звідси виникає проблема науковості прогнозу, тобто, який прогноз можна вважати науковим і хто визначає науковість прогнозу. Крім того, важливо відбити в законодавстві критерії науковості, за допомогою яких можна кваліфікувати науковість прогнозу. Це спричиняє і питання визначення відповідальності як осіб, так і організацій за ненауковий характер наданих прогнозів. Усе це має підставу, оскільки прогнози у своїй більшості не відповідають реальному положенню речей і розробляються у відриві від реальності. Уведення цього питання в площину правового поля, безумовно, підвищить якість державних прогнозів.

Важливим у цьому абзаці є також те, що прогноз економічного і соціального розвитку лежить у виборі стратегії і прийнятті конкретних рішень органів законодавчої і виконавчої влади органами місцевого самоврядування. Звідси ясно, що прогнози переходять у рішення державних органів, що у свою чергу викликають визначені правовідносини. Тому якість прогнозу буде впливати на якість прийнятого рішення. Це також підкреслює необхідність уведення прогнозу і його науковості в межі правового регулювання. Крім того, виникає також питання про правовий статус прогнозу як основи прийняття рішень у сфері економіки і якою мірою державні органи повинні враховувати прогнози при розробці своїх рішень, і чи виникають якісь наслідки того, що вони не враховуються. На це закон відповіді не дає.

Абзац другий статті першої дає визначення програми економічного і соціального розвитку держави. Важливим є визначення програми як документа. Але що це за документ за своїм правовим статутом з даної дефініції не ясно. Якщо виходити зі статті 15 цього закону, що Верховна Рада затверджує Державну програму, то його правовий статус тільки один - це закон. А якщо це закон, то зміст програми обов'язковий для усіх, кого вона стосується. З огляду на це, ст. 8 включає в зміст програми показники економічного розвитку, що згідно зі статтями 12, 18 проектуються на нижчі рівні розвитку, це означає, що програма здобуває директивний характер. У той же час директивне планування показало свою обмеженість і неефективність. Тому в законі щодо показників розвитку необхідно визначитися, тому що в тій редакції, у якій вони подаються, можуть відігравати негативну роль.

Варто також помітити, що з даної дефініції визначають прогнози і програми на рівні держави, а чим у такому випадку є прогнози і програми областей, регіонів, міст - відповіді закон не дає. Тому ці визначення повинні даватися як узагальнені, котрі можуть використовуватися на всіх рівнях прогнозування і програмування економіки.

Стаття 1 містить перелік суб'єктів процесу державного прогнозування і програмування економічного і соціального розвитку. Але серед них немає структур, що хазяюють, як державних, так і комерційних. Отже, цей закон стосується тільки органів державної влади, органів державного керування і місцевого самоврядування. У той же час виникає питання, як ці органи зможуть виконувати програми і складати прогнози, коли вони самі нічого не роблять. Стосовно економіки вони усі виступають як регулюючі і контролюючі органи. Таким чином, зникає реальна база регулювання економічних відносин, тому що не в компетенції цих органів керувати хазяйновито - виробничою діяльністю тих, хто відтворює матеріальні цінності. Звідси схоластичність прогнозів і програм. До речі, ст. 5 закону згадує суб'єктів підприємницької діяльності, указуючи, що для них показники прогнозних і програмних документів є орієнтиром для розробки власних прогнозів, планів, бізнес - планів і інших документів. Але якщо суб'єкти підприємницької діяльності не суб'єкти державного планового процесу, то всякі орієнтири для них байдужі.

Стаття 2 закону містить принципи, на яких ґрунтується розробка державного прогнозування і програмування економічного і соціального розвитку. Самі принципи не викликають заперечень, хоча їхній перелік міг би бути більш широким. Наприклад, до основних принципів варто було б віднести принципи прозорості. Чим більше прогнози і програми відкриті для суспільства, громад, суб'єктів підприємницької діяльності, тим більше вони мають шанс бути виконаними. [100].

У статті 3 - «Законодавство про державне прогнозування і розробка програм економічного і соціального розвитку» сказано, що правовою основою державного прогнозування і розробки програм економічного і соціального розвитку України є Конституція, даний закон, інші закони і підзаконні нормативно-правові акти, прийняті з метою їхнього виконання.

Стаття 4 Закону «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» побудована за територіально-галузевим принципом, де прогнози і програми розробляються по областях, районах, містах і галузях національної економіки. Разом з тим система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку викликає ряд питань, що не відбиті в цій статті. Сама по собі система передбачає наявність як елементів, так і зв'язків між ними. У даному випадку перераховані лише блоки цієї системи, а механізм їхнього функціонування відсутній. Так, як викладена система прогнозів і планів, то можна зробити висновок, що це відособлені не взаємозалежні між собою блоки. Але в такому випадку система не буде працювати. Стаття, наприклад, не дає відповіді на питання, чи є державні прогнози і програми системою, що містять у собі прогнози і програми нижчих рівнів або це самостійні прогнози і програмні документи, не зв'язані з іншими. Якщо припустити, що це одна система, що виходить з назви самої статті, тоді в ній відсутній механізм координації між державними програмами і прогнозами нижчих рівнів. Цей недолік випливає вже з того, що принцип координації не відбитий як основний принцип державного прогнозування і розробки програм. Не відбита координація прогнозів і програм між областю, районом і містом, що особливо важливо - між районом і областю. [101].

У статтях 4-8 розділу II є цікаві положення про систему прогнозних і програмних документів, їх розробці, але вони носять, на жаль, лише загальний характер - викладені не у формі прав і обов'язків конкретних державних органів, що дезавуює їхнє юридичне значення. Конкретно сформульовані лише останні частини статей 7 і 8. У статті 7 сказано, що прогноз на середньостроковий період використовується в період розробки проекту Програми Кабінету Міністрів і публікується в газеті «Урядовий кур'єр». У статті 8 указується, що державна програма на наступний рік представляється Верховній Раді одночасно з проектом Державного бюджету, а після затвердження у Верховній Раді публікується в офіційних виданнях Верховної Ради і газети «Урядовий кур'єр». Тобто мова йде про обов'язок Кабінету Міністрів і Верховної Ради публікувати відповідні документи. Однак ні терміни опублікування, ні наслідку неопублікування не визначені. Юридичної чіткості формулювання не мають.

У законі ст. 6 визначає базу, на якій розробляються прогнозні і програмні документи, чим є аналіз емпіричного матеріалу за відповідний час. Здається, що її використання є недостатнім джерелом формування прогнозів і програм. По-перше, будь-яка програма або прогноз відбивають економічну і соціальну політику держави, тому що вони розраховуються, приймаються і виконуються для того, щоб досягти визначеної мети. Тому виводити політику держави за рамки закону необачно, і вона повинна бути одним з факторів формування прогнозів і програм. По-друге, в основі розробки прогнозних і програмних документів повинні лежати закономірності глибинних процесів в економічній і соціальній сферах, тому що недостатньо спиратися тільки на очікувані тенденції зміни впливу емпіричних факторів у перспективі.

Статті 6, 7, 8 Закону «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» визначають терміни прогнозів і програм і їхню структуру. Так, прогнози складаються на 5 років і 1 рік, а програми на 1 рік., хоча до недоліків закону можна віднести той факт, що він не відбиває зв'язку між прогнозами і програмами, але їхній взаємозв'язок може досягатися за рахунок зміни строків, чого Закон не передбачає.

Аналіз Закону «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» свідчить, що він містить істотні недоліки, що знижують ефективність украй необхідного закону в регулюванні господарських відносин. У заключних положеннях (розділ VI) закону містяться конкретні доручення Кабінетові Міністрів по забезпеченню реалізації закону. Питання про те, наскільки повно і якісно виконані ці доручення - предмет окремого дослідження. Можна тільки відзначити, що розробка програм на всіх рівнях керування одержала на практиці в останні роки широке поширення, що підтверджує доцільність і необхідність планування економічного і соціального розвитку. У постійному удосконалюванні страждає правове забезпечення цього процесу.

Аналіз стану правового забезпечення планування дозволяє запропонувати деякі уточнення і доповнення до статей Господарського кодексу України, до Закону від 23 березня 2000 р. «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», а також і до Конституції.

Насамперед, пора б, видно, почати називати речі своїми іменами, а не використовувати закордонний термінологічний камуфляж - мова йде про правове забезпечення планування економічного і соціального розвитку. Так і сказано в назві статті 11 ГК. Цим досить зрозумілим у нашій країні терміном і варто було б користуватися [100].

Потрібно також зміцнити організаційно-правову основу планування, сформувавши на основі апарату ряду центральних органів виконавчої влади, що так чи інакше займаються питаннями планування, Комітет або агентство по плануванню, використавши, зокрема, досвід функціонування подібних структур у Франції, Японії, інших країнах.

Таким чином, аналіз Господарського Кодексу, Закону України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», свідчать про тенденції розвитку планування господарської діяльності і його правового регулювання, а також про те, що є істотні резерви поліпшення якості законодавчої основи планування, яке може сприяти формуванню ефективної моделі розвитку господарської діяльності, якою є змішана економіка.

2.2 Дослідження сучасного стану стратегічного планування в Україні

Всупереч думці, що існувала донедавна, про те, що планування в ринковій економіці неможливо ні в якому вигляді, вивчення досвіду західних країн довело зворотне: елементи, що застосовувалися в країнах з ринковою економікою планування були покликані її доповнити і скорегувати недоліки і перекоси, що нагромадилися (несправедливий розподіл доходів, нестабільність економіки, недостатня ефективність) з метою забезпечення макроекономічної стабільності і високих темпів економічного зростання, більш ефективного функціонування самої економічної системи, глибокої взаємодії всіх економічних суб'єктів у процесі вироблення і прийняття рішень [50, с. 67].

Це певною мірою усвідомлювалося в Україні, саме тому, за роки незалежності, спроб перейти на нормальний, прийнятий у всіх розвинених країнах світу рівень державного управління було багато, Але всі спроби впровадження середньострокового і довгострокового планування так і залишалися на папері, хоча на початку 2000-х років з'являлися президентські звернення до парламенту, що визначали основні напрями розвитку, але вони не доповнювалися цілісною системою державного прогнозування і планування - не було короткострокових (річних) програм розвитку регіонів і всієї країни, не було середньострокових і якісних довгострокових програм. Особливе місце в системі державних програм посідають цільові, комплексні програми, відповідно в Україні використовується в процесі планування цільовий метод, який майже не застосовується в розвинутих країнах світу.

Комплексно-цільова народногосподарська програма - це директивний, адресний плановий документ, в якому визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс економічних, техніко-економічних, науково-дослідних, техніко-виробничих, організаційно-господарських заходів, у яких, як правило, беруть участь чимало галузей, господарських органів і регіонів і які дозволяють - загальними зусиллями - вирішити народногосподарську проблему.

За змістом комплексні цільові програми поділяються:

· соціально-економічні програми, спрямовані на вирішення проблем розвитку і удосконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рівня життя населення, перетворення виробничих і соціальних умов праці, поліпшення умов відпочинку;

· виробничі програми, орієнтовані на збільшення виробництва певних видів продукції (і послуг), розвиток нових видів виробництва, підвищення якісних характеристик продукції, підвищення ефективності використання ресурсів;

· науково-технічні програми, націлені на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки і впровадження в практику нових видів техніки і технології;

· екологічні програми;

· регіональні програми, націлені на господарське освоєння нових районів, перетворення економіки сформованих регіонів України, формування територіально-виробничих комплексів.

Верховною Радою України схвалено такі пріоритетні напрями, що вимагають програмного вирішення:

· Здоров'я людини.

· Охорона навколишнього середовища.

· Продовольство.

· Наукомісткі технології (якість).

· Ресурсозбереження.

· Інформатика, автоматизація та приладобудування.

· Нові речовини та матеріали.

· Наукові засади національно-культурного відродження. [50, с. 72].

Відповідно до українського законодавства в програмі державного економічного і соціального розвитку визначаються цілі та пріоритети розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, комплексна система дій органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, що спрямовані на ефективне вирішення проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання. Проведення розробки прогнозних і програмних документів соціально-економічного розвитку має відбуватися на основі комплексного аналізу демографічної ситуації, стану використання природного, виробничого, науково-технічного і трудового потенціалу, конкурентоспроможності вітчизняної економіки. Крім цього, має проводитись оцінка досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери з урахуванням зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій змін впливу цих факторів в перспективі [2; 3; 4].

На жаль, ці логічні і зрозумілі вимоги поки що залишаються суто декларативними. Так, за висновком Рахункової палати України, за роки незалежності в Україні було прийнято близько 500 державних програм інноваційного розвитку, але жодна з них до цих пір не реалізована повністю [104].

Результати проведеного аудиту державних цільових програм соціально-економічного розвитку показали, що бюджетні кошти, спрямовані на реалізацію цих програм, витрачені неефективно.

Основними порушеннями, що були виявлені в ході аудиту, є наступні: статус програм не відповідає вимогам законодавства, має місце загальний характер програм, відсутність конкретизації напрямків робіт, об'єктів, державних замовників, відповідальних виконавців, очікуваних результатів; - державна експертиза проектів програм не проводилась; мета і напрямки реалізації окремих програм потребують уточнення, а іноді навіть і перегляду; - мають місце порушення при плануванні фінансування програм; не визначена відповідальність конкретних осіб за неналежне виконання програм; відсутній ефективний контроль виконання програм в цілому та їх окремих етапів, відсутній ефективний контроль виконання програм в цілому та їх окремих етапів [104].

Необхідно зазначити, що більшість проблем реалізації державних цільових програм пов'язана з неналежним їх плануванням. Державні цільові програми зазвичай мають довгостроковий характер, що викликає потребу у дієвому середньостроковому та перспективному бюджетному плануванні.

Отже, цілком логічно, що існуючий вітчизняний підхід до планування бюджету на один рік стримує ефективне управління бюджетом та унеможливлює прийняття стратегічних рішень [105, с. 14].

Крім цього, фахівці наголошують на наступних проблемах реалізації державних цільових програм: відсутність законодавчо закріплених чітко встановлених довгострокових пріоритетів державної політики, на реалізацію яких мають бути спрямовані державні цільові програми; неузгодженість наявних програм і бюджетних ресурсів, що потрібні на їх реалізацію; непрозоре та несвоєчасне фінансування за принципом щорічного освоєння бюджету, а не за принципом виділення коштів для усунення певної проблеми; - низький рівень інвестиційної та інноваційної складової державних цільових програм; безвідповідальність та безкарність державних замовників і визначених виконавців [106; 111].

На нашу думку, програмно-цільовий метод планування в Україні себе вичерпав, оскільки у цій сфері державного планування виникли численні проблеми. Значна кількість цільових і галузевих держпрограм ніколи не погоджувалися між собою, а їхня кількість в інші роки доходило до двох, і навіть трьох сотень. Вони ніколи нормально не фінансувалися, а виконувалися звичайно не більше ніж на 25%. Іншими словами, державні кошти використовувалися вкрай неефективно. Все це говорить про дуже низький рівень державного планування. Наприклад, у 2011 році повинні були виконуватися 217 програм, з яких з держбюджету реально фінансувалися лише 122. А для щорічного їхнього фінансування для реалізації в повному обсязі були необхідні кошти, які в кілька разів перевищували видаткову частину річного бюджету країни. При таких підходах коштів було б завжди мало.

Відповідно держава відреагувала на цю проблему належним чином, створивши в 2011 році стратегію оптимізації кількості бюджетних програм, яка враховує досвід зарубіжних країн в сфері планування [84].

Стратегія визначає, що починаючи з 2002 року організація бюджетного процесу здійснюється за програмно-цільовим методом, мета, основні принципи та елементи якого визначені у Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Належне застосування програмно-цільового методу забезпечується шляхом чіткого визначення його складових (бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти і результативні показники) та обов'язкового додержання вимог щодо здійснення відповідних заходів на державному та місцевому рівні.

Основним елементом програмно-цільового методу є бюджетна програма, що згідно з Бюджетним кодексом України становить сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети шляхом виконання завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Протягом останніх років спостерігається уповільнення темпів розвитку програмно-цільового методу, зокрема в частині удосконалення програмної класифікації видатків та надання кредитів.

Окремі головні розпорядники бюджетних коштів розробляють бюджетні програми без урахування власних функцій та завдань, а також планів діяльності, що містять заходи з виконання інвестиційних програм (реалізації проектів), положень прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів [84].

Отже, стратегія наголошує на тому, що в сучасних умовах процеси планування на основі програмного - цільового методу без урахування реальної економічної ситуації та можливостей держави себе вичерпала, потрібно, враховуючи досвід передових країн переходить саме до стратегічного індикативного планування.

Відсутність такого ж планування в Україні не тільки приводить до неефективності державних інвестицій. Не менш важливо, що постійні політичні протистояння й відсутність чіткої державної політики орієнтують і бізнес на досягнення короткострокових цілей, кардинально знижують інвестиційну активність.

Поки складно сказати, наскільки повне розуміння у сьогоднішньої влади, якою має бути система державного планування. Але те, що почався рух у правильну сторону - безумовно, при цьому безумовно те, що використовується прогресивній досвід планування, накопичений у зарубіжних країнах.

По-перше, президентський План економічних реформ до 2014 року (як середньострокова програма) викликав переважно позитивні оцінки економістів, оскільки використовує європейські підходи до стратегічного планування По-друге, Національний план реалізації президентської програми реформ на 2011 рік припускає прийняття закону про стратегічне планування. - завдання цього документа більш чітко зазначити, як повинна функціонувати вся система державного прогнозування і планування. Проект документа вже готовий і проходить узгодження в Комітеті економічних реформ. По-третє, уперше за роки незалежності країни була прийнята Державна програма економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, на основі якої вперше приймався держбюджет. Раніше всі бюджети версталися винятково в ручному режимі. Причому постійно не встигали у строк. Тепер вирішено спочатку визначати цілі, а тільки потім засоби для їх досягнення. По-четверте, на зміну Мінекономіки створене Міністерство економічного розвитку і торгівлі, що візьме на себе роль новатора і генератора ідей стосовно забезпечення переходу на стратегічне управління на державному, регіональному і корпоративному рівнях.

Таким чином, не зважаючи на певні проблеми у сфері державного панування на сьогодні держава робить певні кроки в напряму вдосконалення цього процесу, переходу до нових ефективних форм і методів державного стратегічного планування, характерних для провідних країн світу.

Разом із тим безумовно українська держава, враховуючи досвід розвинутих країн світу, повинна перейти до системи індикативного планування, яке є логічним продовженням цільових стратегій планування.

Система індикативного управління дасть можливість перетворити суб'єктів управління на суб'єктів відповідальності, що будуть переорієнтовано на досягнення чітко визначених соціально-економічних завдань і стануть підконтрольними й підзвітними. Механізм чітко визначених індикаторів дає змогу систематично оцінювати практику державного й муніципального управління і корегувати соціально-економічну політику на всіх рівнях влади, - держави, регіону, населеного пункту, окремого підприємства. В загальному підсумку, це означає - технологічно спрямувати адміністративні процедури регулювання економіки й суспільних відносин на досягнення кінцевих цілей і результатів.

2.3 Організаційно-технічне забезпечення стратегічного планування

Організаційно-технічне забезпечення стратегічного планування - це процес розробки та впровадження стратегічних планів, який ґрунтується не певних методичних засадах та ресурсах з використанням інструментів, притаманних саме державному плануванню [10, с. 72].

У сформованих макроекономічних умовах основною метою державного стратегічного планування в країнах Заходу є забезпечення динамічного економічного зростання, спрямованого на підтримку конкурентоспроможності національної економіки, її збалансований і стійкий розвиток, включаючи соціальний і економічний аспекти.

Відповідно і в Україні Зміст державного стратегічного планування повинен бути орієнтований на визначення основних напрямів соціально-економічного розвитку країни й системи пріоритетів у її розвитку.

У цьому зв'язку держава повинна оптимізувати величезну кількість програм, на виконання яких немає ні фінансових, ні організаційних ресурсів. Тобто мова йде про те, що держава повинна перейти від «віртуального» до «реального» планування враховуючи в першу чергу свої можливості.

Цього можна досягти на основі критеріїв оцінки цільових державних програм, викладених у Розпорядженні Кабінету Міністрів України «Питання оптимізації кількості бюджетних програм» [73].

Основними принципами оптимізації кількості бюджетних програм є: системність і послідовність реалізації політики у сфері бюджетного планування (визначення оптимальної структури та змісту бюджетних програм, забезпечення високого рівня організації роботи державних інституцій, повноти і точності інформації про стан та перспективи розвитку зазначеної сфери); цілісність (приведення видатків за бюджетною програмою у відповідність з прогнозами економічного і соціального розвитку України на середньострокову перспективу, показниками розвитку окремих галузей економіки та органів державної влади на коротко- і середньостроковий періоди); об'єктивність та прозорість (планування бюджетної програми відповідно до завдань і функцій органів виконавчої влади, установлених законодавством); дотримання інтересів держави (розроблення плану діяльності головного розпорядника бюджетних коштів виходячи з необхідності реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та забезпечення економічної безпеки держави); результативність (досягнення відповідних результатів за умови використання мінімального обсягу бюджетних коштів); ефективність (досягнення поставленої мети у процесі виконання бюджетної програми); цільове використання бюджетних коштів (спрямування бюджетних коштів лише на цілі та завдання, визначені планом діяльності головного розпорядника бюджетних коштів) [84].

Аналіз бюджетних програм з метою оптимізації їх кількості повинен проводитися за такими критеріями: виконання бюджетної програми протягом не менш як трьох бюджетних періодів або циклічний характер її виконання (наприклад, проведення виборів); формування бюджетної програми виходячи із: завдань та функцій, покладених відповідно до законодавства на розпорядника бюджетних коштів; необхідності забезпечення комплексного фінансування відповідної галузі; спрямування коштів, передбачених за бюджетною програмою, на підтримку здійснення заходів, визначених відповідною державною цільовою програмою; чітке визначення під час розроблення бюджетної програми мети, завдань, напрямів використання бюджетних коштів та результативних показників з урахуванням того, що: метою бюджетної програми є досягнення результату, який відповідає пріоритетам державної політики та основним цілям діяльності розпорядника бюджетних коштів; завданнями бюджетної програми є комплекс заходів, спрямованих на досягнення зазначеної мети, що передбачає шляхи виконання програми; напрямами використання бюджетних коштів є конкретні дії у рамках її виконання, спрямовані на досягнення мети бюджетної програми шляхом здійснення відповідних заходів; результативними показниками бюджетної програми є показники, на підставі яких проводиться оцінка ефективності використання бюджетних коштів, передбачених для її виконання, ступеня досягнення мети і виконання завдань бюджетної програми, що відображають результати, позитивні зрушення у розв'язанні проблем відповідної галузі та не повинні бути декларативними. Невиконання результативних показників у минулих бюджетних періодах є підставою для розгляду питання щодо закриття відповідної бюджетної програми; планування видатків для здійснення заходів, пов'язаних з адміністративною діяльністю, покращенням матеріально-технічного забезпечення або інституційним розвитком (наприклад, підвищення кваліфікації працівників, інформатизація органів виконавчої влади), у складі відповідної бюджетної програми як визначення напрямів використання бюджетних коштів. Відповідальним за визначення оптимальної структури і змісту бюджетних програм, упорядкування їх кількості та недопущення дублювання функцій є головний розпорядник бюджетних коштів. Видатки, які не можуть бути передбачені окремою бюджетною програмою, визначаються згідно з пропозиціями головних розпорядників бюджетних коштів у паспорті бюджетної програми як окремий напрям їх використання.

Передбачається, що за відповідальним виконавцем закріплюються, як правило, не більше п'яти бюджетних програм, крім програм, закріплених за апаратом головного розпорядника, за яким може бути закріплено 15 бюджетних програм без урахування тих, що розробляються протягом року за рахунок бюджетних призначень, які підлягають розподілу згідно із законодавством [84].

Також планування припускає необхідність обґрунтованих цілей розвитку, системи пріоритетів. Не викликає сумнівів, що й у сучасних умовах у держави не може бути мети важливіше, ніж неухильне зростання рівня добробуту населення. На жаль, за останні роки не були досить обґрунтовані стратегічні цілі розвитку. Деякі з тих, що проголошувалися або носили політико-популістський характер (наприклад, «будівництво соціалізму з людським обличчям»); або відверто ідеологічний (заміна соціалізму капіталізмом); або економічний, але недостатньо формалізований (економічне зростання, прискорення науково-технічного прогресу тощо) [46, с. 116].

Всі документи, які стосуються системи поанування необхідно стандартизувати за допомогою спеціальних законодавчих актів і інтегрувати в загальну вертикальну стратегію соціально-економічного розвитку країни. Далі, можливо перейти на середньострокове й довгострокове планування, ефективне прогнозування для оптимізації можливостей і ресурсів країни й розробки стратегій вищих рівнів (бачення, місії країни, національний концепт, проект «Україна» і т.д.)».

Комплексна система державного стратегічного планування соціально-економічного розвитку України - це і є впорядкований набір інструментів планування.

Цілями створення системи є:визначення оптимальної траєкторії переходу від поточного стану соціально-економічного розвитку до бажаного стану; концентрація різноякісних (фінансових, організаційних, інформаційних, кадрових) ресурсів для досягнення запланованих цілей; консолідація зусиль всіх суб'єктів економіки (держави, корпорацій, структур цивільного суспільства) для досягнення цілей соціально-економічного розвитку України.

Виходячи із цілей визначаються основні функції системи державного стратегічного планування: визначення внутрішніх і зовнішніх умов і тенденцій соціально-економічного розвитку, а також виявлення можливостей і обмежень соціально-економічного розвитку; визначення цілей соціально-економічного розвитку України й пріоритетів соціально-економічної політики; вибір шляхів і способів досягнення цілей, що забезпечують найбільшу ефективність використання наявних ресурсів; формування комплексів заходів, що забезпечують досягнення цілей соціально-економічного розвитку у відповідних сферах соціально-економічного розвитку; визначення необхідних ресурсів для досягнення цілей і завдань соціально-економічного розвитку; координація планованих дій з досягнення цілей соціально-економічного розвитку між рівнями державної влади, бізнесом і суспільством; здійснення стратегічного контролю; науково-технічне, інформаційне й кадрове забезпечення державного стратегічного планування соціально-економічного розвитку.

У методологічному плані стратегічне планування складається із трьох взаємозалежних етапів: стратегічного аналізу, метаполягання і стратегічного вибору. Однак формалізація самого процесу стратегічного планування здійснюється за допомогою процедур прогнозування, програмування і проектування.

Таке планування соціально-економічного розвитку країни починається із прогнозно-аналітичної стадії, головне завдання якої - визначення припустимого набору варіантів розвитку на основі аналізу досліджуваних процесів у минулому і прогнозування їхнього можливого протікання в майбутньому. На цьому етапі реалізується на практиці принцип варіантності планування, формуються вимоги до розвитку національної економіки, які дають змогу реалізувати можливі соціально-економічні цілі.

Метаполягання є дуже важливим і досить складним етапом державного стратегічного планування. Воно спрямовано на опис бажаного стану національної економіки і суспільства в цілому на певний термін з урахуванням найважливіших аспектів їхнього функціонування.

Цілі соціально-економічного розвитку країни виражаються за допомогою сукупності якісних і кількісних характеристик - цільових настанов, цільових показників і нормативів. Як головні цільові настанови можуть розглядатися: забезпечення якості життя населення країни і необхідні темпи економічного зростання і конкурентоспроможності національної економіки. Цільові показники являють собою кількісні характеристики цільових настанов на певний момент часу, а цільові нормативи - значення цільових показників, які відповідають необхідному науково обґрунтованому рівню бажаного стану соціально-економічного розвитку країни.

Етап стратегічного вибору полягає у розробці стратегії соціально-економічного розвитку країни, на основі якої звичайно формується державний стратегічний план.

Важлива роль у плануванні належить критеріям, показникам, нормативам, кількість і склад яких залежать від ієрархічного рівня і призначення, що дведено практикою індикативного планування в розвинутих країнах світу

Так, на макрорівні перевага повинна віддаватися показникам народногосподарської ефективності, а на рівні галузі - прибутковості, конкурентоспроможності. Кількість показників, використовуваних для планування, може і повинна бути досить великою, що дозволяє обґрунтувати зміни всіх або принаймні найважливіших сторін діяльності об'єкта планування. Для оцінки стимулювання виконання планів кількість показників може бути значно менше, і надто важливо їхнє узагальнення в одному показнику, тому що динаміка декількох показників може бути суперечливою, що утруднить їхню однозначну оцінку (якщо зростання продуктивності праці супроводжується падінням фондовіддачі, то однозначно оцінити діяльність підприємства важко).

Узагальнюючі показники можуть застосовуватися як критерії. Для народного господарства це рівень добробуту людей, народногосподарська ефективність тощо. Так, у Японії як універсальні критерії використовуються висока додана вартість на одного зайнятого; вплив галузі на інші, найбільший зовнішній ефект (поширення результатів НДДКР, знань, створення додаткових робочих місць і т. ін.) [89, с. 90].

Вибір пріоритетів у розвитку галузей спирається на кілька критеріїв. Насамперед державна підтримка робиться стагнуючим галузям, які переживають період структурної кризи. Наступна група - молоді наукомісткі й швидко зростаючі галузі. Вибір галузей здійснюється головним чином за критерієм еластичності попиту, за доходами і порівняльним динамічним конкурентним перевагам.

У системі нормативів найважливіша роль приділяється тим нормативам, які використовуються для розподілу національного доходу. Слід враховувати, що одержання і розподіл доходів регламентується центром на основі принципів: примата матеріально-речовинних пропорцій стосовно фінансово-вартісних; впливу фінансово-вартісних пропорцій на матеріально-речовинні процеси, зокрема на підвищення ефективності суспільного виробництва.

Повинна бути сформована система нормативів, насамперед первинного розподілу національного доходу між трудовими колективами і державою. Так, застосування єдиних нормативів оподаткування прибутку не вирішує ці завдання, тому що веде до різкого посилення нерівності у фінансовому становищі галузей і підприємств, не зацікавлює підприємства у ресурсозбереженні.

Якщо в основу фінансових відносин між підприємством і державою покласти платежі за ресурси (необхідність цього неодноразово обґрунтовувалася в економічній літературі), то й тут нормативи грали б важливу роль у підвищенні ефективності суспільного виробництва.

Такий підхід до організації стратегічного планування на державному рівні дасть змогу підвищити ефективність цього процесу, зробити стратегічне планування дієвим інструментом управління економікою.

3. Вдосконалення нормативно-правової бази стратегічного планування

Вдосконалення нормативно-правової бази стратегічного планування повинно, в першу чергу, бути спрямованим на забезпечення ефективного стратегічного планування в межах встановлених законодавством.

В свою чергу перепоною на шляху до вибудовування ефективної системи державного планування господарської діяльності слід визнати домінуючу концепцію недоторканності, «святості» права приватної власності, ідеологами якої виступають представники цивільно-правового підходу до регламентації суспільних відносин. Абсолютизація права приватної власності у межах доктрини цивільного права призводить до непідконтрольності, а отже, безвідповідальності суб'єктів права приватної власності. Останнім здається, що набуття права приватної власності на об'єкти права державної та комунальної власності звільняє їх від будь-якого обов'язку враховувати у своїй діяльності публічні інтереси, навіть тоді, коли мова йде про виконання положень інвестиційного плану, з урахуванням якого було визначено переможця аукціону як способу приватизації.

Такий підхід є таким, що суперечить господарсько-правовій доктрині та принципам правового регулювання господарських відносин, а оптимальне сполучення ринкової економіки і державного планування - реальний шлях розвитку соціально-економічного потенціалу країни [23, с. 190].

В останній рік у нашій країні дійшли висновку про необхідність повернення до системи планування, прийняли ряд кроків, спрямованих на правове забезпечення цього процесу.

У 2011 році У Верховній раді був зареєстрований законопроект №9407 «Про державне стратегічне планування», який був наданий Кабінетом міністрів України. Метою розробки законопроекту є визначення правових, економічних і організаційних принципів формування цілісної системи державного стратегічного планування розвитку України країни [37].

Законопроектом визначається перелік документів державного стратегічного планування розвитку країни на довго - (понад 5 років), середньо - (від 3 до 5 років) і короткостроковий (до 1 року) періоди.

Метою розробки довгострокових документів є визначення стратегічного бачення розвитку країни з урахуванням світових і вітчизняних тенденцій. До таких документів належать стратегія розвитку України; державна стратегія регіонального розвитку; стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя; державні цільові програми (зі строком виконання більше п'яти років); регіональні і місцеві цільові програми (зі строком виконання більше п'яти років).

Стратегія розвитку України розробляється центральним органом виконавчої влади з формування і забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку на десятилітній період. Кабмін розглядає й схвалює проект стратегії розвитку України й подає на затвердження Президентові України.

У стратегії розвитку України відображаються: стратегічні цілі й індикатори їхнього досягнення на десятилітній період і проміжні індикатори на п'ятирічний період; результати аналізу тенденцій, характеристика і основні проблеми соціально-економічного розвитку, геоекономічне положення й конкурентні переваги України, результати проведення оцінки природно-ресурсного, виробничого, трудового, наукового і фінансового потенціалу; пріоритетні напрями розвитку держави, основні завдання із вказівкою етапів їхнього виконання. Крім того, до стратегії додаються: довгостроковий прогноз основних макроекономічних показників; демографічний прогноз; прогноз науково-технічного розвитку.

Стратегія розвитку України є основою для розробки інших документів державного стратегічного планування.

Стратегія регіонального розвитку України розробляється на десятилітній період центральним органом виконавчої влади по формуванню і забезпеченню реалізації державної політики економічного й соціального розвитку протягом двох місяців після схвалення стратегії розвитку України. Стратегія регіонального розвитку приймається Кабміном. У ній відображаються: результати аналізу соціально-економічного розвитку регіонів; характеристика основних проблем розвитку регіонів; пріоритети державної регіональної політики на відповідний період; стратегічні цілі і напрями регіонального розвитку; основні завдання регіонального розвитку та етапи їхньої реалізації.

Стратегія розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва й Севастополя розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями протягом двох місяців після прийняття Стратегії регіонального розвитку України.

У стратегіях відображаються: результати аналізу тенденцій за попередній п'ятирічний період і характеристика основних проблем розвитку; характеристика конкурентних переваг і обмежень перспективного розвитку; мета, стратегічні цілі й пріоритетні напрями розвитку регіону (міста) на відповідний період; завдання та етапи їхнього виконання.

До стратегій додаються переліки регіональних і місцевих програм і інвестиційних проектів.

Крім того, посилена роль середньострокових документів державного стратегічного планування, зокрема основним документом на середньостроковий період, що забезпечує взаємозв'язок всіх інших документів, повинен стати план соціально-економічного розвитку України.

Також законопроектом була модернізована система короткострокових документів (один рік). Система включає наступні документи: основні напрями економічної політики; державний бюджет України; місцеві бюджети; річні фінансові плани державних підприємств, господарчих товариств, у статутному капіталі яких більше 50% акцій (часток, паїв) належать державі.

Крім того посилена роль середньострокових документів державного стратегічного планування, зокрема основним документом на середньостроковий період, що забезпечує взаємозв'язок всіх інших документів, повинен стати План соціально-економічного розвитку України.

Безумовно, що прийняття Закону «Про державне стратегічне планування» позитивним чином вплине на розвиток системи стратегічного державного плавання в Україні.

Не позбавлена сенсу і пропозиція І. П. Поповської щодо необхідності закріплення у ГК України норми про притягнення органів державної влади та місцевого самоврядування до господарсько-деліктної відповідальності в разі невиконання або неналежного виконання державних і регіональних програм та в разі їх скасування, якщо цим заподіяно шкоду суб'єктам господарювання [69, c. 15].

У розвиток зазначених вище теоретико-прикладних положень можна навіть поставити на порядок денний наукових дискусій питання про необхідність розробки правових заходів щодо запобігання можливості затвердження органами місцевого самоврядування планів здійснення господарської діяльності, реалізація яких суперечить інтересам територіальної громади. Перш за все, мова йде про затвердження органами місцевого самоврядування місцевих програм приватизації, які по суті виступають плановими документами та безпосередньо впливають на майнову основу економічної самостійності територіальних громад, із включенням до останніх об'єктів права комунальної власності, що справляють визначальний вплив на соціально-економічну ситуацію на відповідній території, зокрема у місті [57].

Треба вести мову про відповідальність органів місцевого самоврядування за стан планування, оскільки, згідно з чинним законодавством України, останні де-юре представляють інтереси територіальних громад. Отже, за таких обставин доцільніше вести мову про встановлення з боку територіальної громади контролю за майновими операціями з комунальним майном. При цьому такий контроль можна було б забезпечити з боку спеціально створеної комісії, яка б діяла при міській раді та до складу якої входили б представники територіальної громади. Зокрема, до числа членів цієї комісії можна віднести представників громадських організацій, органів самоорганізації населення, об'єднань співвласників багатоквартирних будинків за відповідним квотним принципом. Звісно, створення таких спеціальних комісій має бути передбачено у законодавчому порядку із одночасним затвердженням щодо них типових положень. Такий порядок регламентації їх діяльності має сприяти уникненню певного впливу з боку міської ради.

Безумовно, створення лише цієї спеціальної комісії або подібних до неї органів на місцевому рівні в корені не вирішить проблему забезпечення ефективного господарювання із використанням об'єктів права комунальної власності, проте може мінімізувати вірогідність прийняття органами місцевого самоврядування сумнівних рішень, які шкодять інтересам територіальної громади.

На часі є і питання про нормативне забезпечення ї системи планування розвитку держави як основи законодавчого забезпечення економічної політики. Це питання розглядається В.К. Мамутовим у контексті розробки Концепції конституційного забезпечення економічної системи держави. На думку В.К. Мамутова, істотним недоліком системи правового регулювання планування слід визнати відсутність закріплення на конституційному рівні засад цього процесу Слід погодитися із знаним науковцем-господарником у твердженні про необхідність доповнення Конституції України окремим розділом, у якому могли б бути консолідовані досить важливі положення про економічну систему України та планування її розвитку.

До таких важливих положень дослідником відноситься норма, яка визначає принципи планового розвитку економічної системи. Зокрема, В.К. Мамутов цілком обґрунтовано пропонує внести в Конституцію України положенням про те, що управління економікою здійснюється на основі планів та програм, які розроблені відповідно із принципами ринкової економіки. [48, с. 21].

Слід відзначити і те, що сегментованість господарського планування, яка проявляється у існуванні численних програмних документів на місцевому рівні, загалом негативно впливає на формування єдиних ключових напрямів державної політики у сфері планування господарської діяльності. Адже за умов, коли у кожному селі, селищі та місті існує своє бачення щодо напрямів і засобів стратегічного розвитку, досить важко виробити певні уніфіковані рекомендації щодо досягнення запланованих результатів. Звісно, кожна адміністративно-територіальна одиниця має власну специфіку обумовлену рівнем соціально-економічного, інноваційного та іншого розвитку і, відповідно, задля ефективного вирішення питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають використовувати особливий комплекс економіко-правових засобів, у тому числі у сфері господарського планування.

Втім розробка заходів у межах господарського планування має спиратися на загальні принципи, дотримання яких у будь-якому разі не позбавлятиме органи місцевого самоврядування права самостійно визначити склад того комплексу економіко-правових засобів, що будуть використані для вирішення конкретної господарської задачі. Отже, перш за все слід створити єдиний, так би мовити, «фундамент» для здійснення господарського планування на державному та місцевому рівнях, із відповідною конкретизацію економіко-правових засобів правозастосовчим органом із урахуванням специфіки населеного пункту.

Одним з досить яскравих прикладів, який би міг свідчити про створення єдиних підвалин для організації планування господарської діяльності із їх трансполяцією на місцевий рівень, можна назвати прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні» від 15 грудня 2009 р. [70].

Визначальним у цьому нормативному акті є те, що поряд із запропонованими змінами до низки законів України щодо сприяння розвитку бізнесу в Україні, містяться і рекомендації для органів місцевого самоврядування. Зокрема, у цих рекомендаціях пропонується до 1 січня 2011 р. не збільшувати: розмір орендної плати за договорами оренди, укладеними з суб'єктами малого підприємництва щодо майна, яке відповідно перебуває в комунальній власності; вартість торгового патенту, встановлену на 1 січня 2009 р. відповідно до Закону України «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності».

Зазначені рекомендації спрямовані, у першу чергу, на створення ефективних підходів у плануванні, а вже конкретний механізм їх реалізації має вже бути розроблений власно органом правозастосування.

3.1 Моніторинг і оцінка як інструменти ефективного стратегічного планування

Терміни «моніторинг» та «оцінка» іноді вживаються як синоніми або взаємозамінні поняття, що призводить до плутанини. Всі ці поняття дещо відрізняються.

Моніторинг - це процес, який включає регулярний збір і фіксацію даних для відстеження ключових елементів реалізації проекту протягом його існування.

Оцінка - систематизоване дослідження ситуації, процесу реалізації програми або її результатів з метою розробки проекту діяльності, створення рекомендацій з поліпшення роботи, оцінки її ефективності й результативності. Існує кілька типів оцінки. Серед них можна виділити три основних: оцінка ситуації, оцінка процесу, оцінка впливу. Оцінка ситуації, як правило, проводиться перед початком втручання. Її мета - розробка проекту, адекватного потребам цільової групи. Оцінку процесу проводять у ході реалізації програми. Вона покликана відкоригувати програму під час реалізації для підвищення ефективності її впливу. Оцінка впливу проводиться після закінчення програми (або її компонента) або через якийсь час. Вона показує, наскільки програма втручання досягла поставлених цілей.

При проведенні оцінки розглядаються більш глибокі питання, наприклад, який-небудь захід мав або не мав бажаного ефекту, які фактори були сприятливими, а які заважали, які зміни можуть бути внесені для поліпшення подальшої роботи. Звичайно це вимагає більш поглибленого аналізу й інтерпретації більшого обсягу різних видів інформації. Залежно від планованого використання результатів оцінки можна також розрізняти формуючу (оцінка, що проводиться з метою сформувати або відкоригувати проектну діяльність; до неї належить оцінка процесу й оцінка ситуації) і підсумовуючу (оцінка-підсумок проведеної діяльності з метою визначення ефективності й результативності цієї діяльності, такою є оцінка впливу) оцінку.

Досить часто моніторинг і оцінка виступають взаємодоповнюючими компонентами при реалізації державних цільових програм [61, с. 125].

Саме такий підхід використовують провідні іноземні країни, наприклад в США з метою кращого взаємозв'язку результатів діяльності міністерств з бюджетом адміністративно-бюджетне управління (виконавча гілка влади) при роботі над бюджетом застосовує систему оцінки та аналізу програм (PART), що впроваджена у 2002 р.

В рамках PART, щорічно повинні аналізуватися 20% усіх бюджетних програм, що оцінюються за п'ятибальною шкалою: ефективна, помірно ефективна, адекватна, неефективна, неможливість оцінки результатів. Даний інструмент спрямований на поліпшення результатів функціонуючих програм і на реформування або закриття неефективних програм. Він дозволяє виявити слабкі та сильні сторони кожної програми, на підставі чого приймаються відповідні управлінські рішення про подальше їх фінансування. Проте, показники результативності не використовуються в процесі підготовки проектів бюджетів міністерств. Одна з головних причин - невисокий рівень якості таких показників.

Моніторинг результатів економічної діяльності виконавчої гілки влади та оцінку відповідних програм в США здійснює Управління із забезпечення підзвітності уряду (GAO). До недавнього часу тільки виконавча гілка влади повинна була визначати цілі своєї роботи. Відповідно до нових правил, конгрес також повинен визначати такі цілі, перш ніж розглядати і проводити голосування для затвердження нових або продовження дії існуючих програм.

Моніторинг виконання програм в Канаді здійснює безпосередньо канадський уряд. Уряд Канади розглядає щорічний звіт міністра фінансів про результати діяльності органів державної влади, оцінює результативність реалізації програм і приймає рішення про доцільність їх подальшого виконання. На відміну від інших країн, що застосовують індикативні підходи, в Канаді найкращим чином розроблені показники соціально-економічної ефективності, що доцільно врахувати і в українській практиці планування.

Головним джерелом інформації про соціально-економічну ефективність програм і послуг, що здійснюються і надаються канадським урядом, є відомчі звіти. Такі звіти в обов'язковому порядку подаються до парламенту органами державної влади двічі на рік [102, с. 49].

У Франції пктуальність (корисність), зрозумілість і надійність показників результативності програм оцінюються спеціально створеним міжвідомчим комітетом з аудиту програм (CIAP), до якого входять генеральні фінансові інспектори з різних міністерств. CIAP перевіряє якість даних та аналізу, що містяться в річних планах і в звітах про результати діяльності міністерств.

Щороку кожне міністерство подає в парламент проект звіту про результативність, що включає детальний звіт про досягнення цільових значень показників результативності з урахуванням зовнішніх чинників.

Потім, визначається досягнення затверджених цілей та кількість витрачених коштів. В результаті такого аналізу коригуються цілі, що визначені для бюджету наступного періоду. Суттєвої кореляції між бюджетом на наступний період і результатами попереднього немає, оскільки не завжди можливо визначити, чому та чи інша мета не була досягнута. Важливу роль в аудиті результатів діяльності відіграє Рахункова палата Франції, що проводить аналіз «послідовності та достовірності» даних у бюджетній документації, як ex ante, так і ex post [102, с. 112].

Таким чином, досвід розвинутих країн засвічує про необхідність створення в Україні єдиного органу, який повинен провидить моніторинг виконання державних програм із застуванням принципів індикативного планування на основі відповідної системи оцінюваня.

Для створення ефективної системи моніторингу необхідні: ретельне планування всіх робіт, виконання яких необхідне для реалізації програми; точна оцінка часу, ресурсів та витрат; облік фактичного виконання і витрат у тимчасовому розрізі; періодична переоцінка часу та витрат, необхідних для виконання роботи, що залишилася; багаторазове, періодичне порівняння фактичного виконання і витрат із графіком та бюджетом.

Система моніторингу ефективності повинна забезпечувати коригувальні впливи там і тоді, де і коли вони необхідні. Наприклад, якщо відбувається затримка виконання окремих заходів програми, то необхідні конкретні плани для виправлення ситуації. З іншого боку, якщо плани обновляються занадто часто і без застосування процедур контролю за змінами, контроль над програмою може бути втрачений. У результаті аналізу зібраних даних керівництво програмою повинно визначити, чи відповідає поточна ситуація запланованій, а якщо ні, розрахувати розмір і серйозність наслідків відхилень. Основними показниками для аналізу є час та вартість. Для аналізу тенденцій у вартісних і часових оцінках заходів програми необхідно використовувати спеціальні звіти (див. додаток 1).

Прогноз, наприклад, може показати збільшення вартості заходів. При цьому часто відхилення в часових та вартісних показниках роблять також вплив на зміст майбутніх робіт і якість результатів.

Завершальним кроком процесу моніторингу є дії, що здійснюються керівництвом та спрямовані на подолання відхилень у ході виконання програми.

Вони можуть бути націлені на виправлення виявлених недоліків і подолання негативних тенденцій у рамках програми. Однак у ряді випадків може знадобитися перегляд плану. Перепланування вимагає проведення аналізу типу «що, якщо…», який забезпечує розрахунок наслідків від запланованих дій.

У рамках функції моніторингу ефективності програми вирішуються задачі виміру, прогнозування та оцінки оперативної ситуації, що складається, по досягненню результатів, витратах часу, ресурсів і фінансів, аналізу та усуненню причин відхилення від затвердженого плану. Основні методи аналізу стану робіт, які використовуються в моніторингу ефективності, передбачають збір фактичних даних про досягнуті результати і оцінку фактичних витрат, обсягу робіт, що залишився, фактичного виконання етапів програми на поточну дату [107, с. 121].

Процеси контролю програми діляться на наступні етапи: загальний контроль змін - координація змін по програмі в цілому; ведення звітності - збір і передача звітної інформації про хід реалізації програми, включаючи звіти про виконані роботи, виконання планових показників, прогноз із урахуванням наявних результатів; контроль змін змісту - контроль за змінами змісту програми; контроль розкладу - контроль за змінами в розкладі програми; контроль витрат - контроль витрат по роботах і змін бюджету програми; контроль якості - відстеження конкретних результатів програми для визначення їхньої відповідності встановленим стандартам і вживання необхідних заходів по усуненню причин, що приводять до порушення якості; контроль ризику - реагування на зміну рівня ризику в ході реалізації програми [103, с. 50].

При виконанні моніторингу можливе застосування наступних методів: * простого моніторингу, який також називають методом «0-100», оскільки він відслідковує тільки етапи завершення детальних заходів (існують тільки два ступеня завершеності програми: 0% і 100%). Іншими словами, вважається, що програма є ефективною тільки тоді, коли досягнутий її кінцевий результат; * детального моніторингу, що передбачає проведення оцінок проміжних станів виконання програми. Даний метод більш складний, оскільки вимагає оцінювати відсоток завершеності для заходів і конкретних проектів, які перебувають у процесі виконання.

Кількісні показники отримуються на рівні робіт або пакетів робіт і потім узагальнюються для верхніх рівнів контролю у відповідності із структурою заходу програми. Моніторинг ефективності передбачає перш за все управління змінами, які можуть відбутися впродовж року під час виконання програми соціальноекономічного розвитку області. Управління змінами являє собою процес прогнозування і планування майбутніх змін, реєстрації всіх потенційних змін для детального вивчення, оцінки наслідків, схвалення або відхилення та коригування [110, с. 239].

Під зміною розуміється заміщення одного рішення іншим унаслідок впливу різних зовнішніх і внутрішніх факторів при розробці і реалізації програми.

Причинами внесення змін в окремих випадках є неможливість передбачення на стадії розробки програми єдино правильних рішень, а також відставання в ході виконання від запланованих термінів, обсягів внаслідок непередбачених обставин.

Загальний моніторинг ефективності програми здійснюється з метою: оцінки впливу факторів, які приводять до позитивних або негативних змін; визначення змін, що вже здійснились; управління змінами в програмі в міру їхньої появи [108, с. 221].

Для моніторингу ефективності використовується набір формальних процедур, що визначають регламент змін раніше прийнятих офіційних документів програми і порядок їхнього затвердження. Це може бути, наприклад, система документообігу. Для проведення змін в окремих ситуаціях застосовуються також процедури, які можуть бути затверджені без попереднього розгляду. Зміни повинні бути в обов'язковому порядку задокументовані і враховані, щоб надалі не виникло проблем через відсутність інформації про реальний стан справ по програмі.

Результати загального моніторингу ефективності містять модифікований базовий план програми з урахуванням затверджених змін, які в обов'язковому порядку доводяться до відома виконавців. Вихідні дані моніторингу ефективності включають інформацію про результати виконання у вигляді: звітів про виконані роботи; фінансових звітів по витратах; документації про кінцеві результати програми. У документі також надається порядок дій по управлінню, обліку, ідентифікації та інтеграції змін в програмі. Для впровадження змін необхідно затвердити порядок, відповідно до якого готуються та проводяться зміни, визначаються форма і послідовність проходження документів по змінах, рівень і повноваження осіб, відповідальних за їх прийняття, узгодження або відхилення.

Причинами змін у змісті робіт можуть бути: зміни кон'юнктури на ринку; технологічні зміни, зміни в цінах та наявності ресурсів; економічна нестабільність; помилки в планах і оцінках; помилки у виборі методів, інструментів.

Зміни, що відбуваються при реалізації річної програми, можуть носити руйнівний характер для всього процесу управління нею. Для ефективного управління змінами в ході реалізації заходів необхідне застосування відповідних підходів: реалізація ефективного взаємозв'язку між відповідальними виконавцями і органом контролю; розмежування ролей та відповідальності, пов'язаних з кожною зміною; можливість відслідковувати вплив змін на часові і вартісні показники програми [108, с. 312].

Процес контролю за реалізацією змін полягає в роботі з набором документів, що регламентують облік і супровід кожної окремої зміни від появи потреби в ній до повної реалізації.

Ми пропонуємо наступні етапи процесу впровадження змін у програму: 1. Опис. На початковій стадії необхідно усвідомити і описати запропоновану зміну. Пропозиція документується та обговорюється.

2. Оцінка. Друга стадія передбачає повномасштабний аналіз впливу запропонованої зміни. Для цього проводиться збір і узгодження всієї інформації, необхідної для оцінки наслідків даної зміни. Результати дослідження оформляються документально та аналізуються.

3. Схвалення. Розглядаються результати досліджень і приймається рішення: схвалити зміну, відмовити, відкласти. У випадку прийняття рішення відкласти реалізацію зміни необхідно провести додаткові дослідження та розрахунки. Якщо приймається позитивне рішення, затверджуються виконавці і виділяються засоби на проведення зміни. Прийняті рішення документуються.

4. Реалізація. Зміна вноситься у програму і вживаються заходи для її виконання.

5. Підтвердження виконання. Контроль коректного і повного виконання робіт у рамках даної зміни. У випадку позитивного результату зміна знімається з контролю.

Система моніторингу ефективності дозволяє при необхідності ідентифікувати і по можливості усувати будь-які зміни, що перешкоджають досягненню цілей програми.

Досить часто внаслідок непередбачених змін зовнішніх факторів програми ефективність її виконання, фактична вартість заходів відрізняються від запланованих. Чим складніше програма, тим частіше виникає необхідність перепланування і тим більше навантаження лягає на систему моніторингу ефективності.

В цілому, використання моніторингу спонукає до застосування стратегічного планування, надає чіткої форми процедурам і моделям стратегічного планування в державному управління, полегшує досягнення бажаного результату незалежно від рівня складності системи управління та рівня її завершеності. Крім цього, залишає можливості широкого оперативного втручання у сфери, безпосередньо пов'язані з досягненням результату, який держава ставить перед собою в процесі стратегічного планування.

Висновки

Тема, розглянута в цій роботі, має виняткову актуальність з огляду одразу на кілька причин, які обумовлюються сучасними тенденціями розвитку системи державного управління в Україні.

У результаті проведеного дослідження, яке було виконане на основі теоретичного обґрунтованих наукових праць, автори яких зосереджують свою увагу на проблемах стратегічного планування в державному управлінні, аналізу чинного законодавства, яке стосується процесів планування та практики його застосування, ознайомленням із зарубіжним досвідом планування економічного розвитку, в роботі визначено ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, які спрямовані на досягнення поставленої мети, а саме - виявлення основних елементів и форм планового впливу на економічні процеси в рамках національних моделей регулювання економіки розвитих країн, та можливості їх застування в Україні

Узагальнення результатів дослідження дозволяють зробити висновки, що мета досягнута, поставлені завдання реалізовані, а отримані наукові результати мають практичне значення.

Отже, за результатами дослідження сформульовано такі висновки, пропозиції та рекомендації:

1. Досліджено поняття, сутність та сутність стратегічного планування як частини державного управління. Встановлено, що під стратегічним плануванням доцільно розуміти особливий вид планової діяльності, що полягає у розробці стратегічних рішень (у формі прогнозів, проектів, програм і планів), які передбачають висування таких цілей, завдань і стратегій розвитку національної економіки, реалізація яких забезпечить її ефективне функціонування в довгостроковій перспективі і швидку адаптацію до умов зовнішнього середовища, що постійно змінюються. Проаналізовано праці вітчизняних і зарубіжних науковців щодо проблем стратегічного управління, встановлено, що оптимальне сполучення ринкової економіки і державного регулювання - реальний шлях розвитку соціально-економічного потенціалу країни.

З'ясовано, що планування як функції управління полягає у намаганні завчасно врахувати при можливості всі внутрішні та зовнішні фактори, що забезпечують сприятливі умови для нормального функціонування і розвитку об'єкта управління. Планування - це визначення параметрів управлінського процесу на основі співставлення інформації про потреби зовнішнього середовища в результатах діяльності і його можливостей, з урахуванням розвитку самого суб'єкта, що направлено на досягнення поставленої перед системою мети, а план - це кількісне відображення цілей та розробка шляхів їх досягнення.

Державне стратегічне планування має об'єктивний характер, воно є частиною державного управління в зарубіжних країнах та думка про те, що ця сфера державного управління притаманна виключно соціалістичній фармації - є помилковою. Всупереч думці, що існувала донедавна, що планування в ринковій економіці неможливо ні в якому вигляді, вивчення досвіду західних країн довело зворотне: елементи планування, що застосовувалися в країнах з ринковою економікою, були покликані доповнити й скорегувати її недоліки і перекоси (несправедливий розподіл доходів, нестабільність економіки, недостатня ефективність) з метою забезпечення макроекономічної стабільності й високих темпів економічного зростання, більш ефективного функціонування самої економічної системи, глибокої взаємодії всіх економічних суб'єктів у процесі виробництва і прийняття рішень.

2. Зосереджено увагу на тому, що сучасний стан стратегічного планування в Україні та його нормативне правове забезпечення потребує вдосконалення. Проблеми впровадження ефективного планування в практику державного управління пов'язані перш за все із тим, що система планування найчастіше асоціюється із терміном «планова економіка», який став синонімом економічного занепаду. Саме заперечення регулюючої ролі держави в процесі планування привело не до зростання, а до спаду суспільного виробництва, а запізніле і неадекватне втручання держави в економічну сферу привело до системної кризи в країні. Разом із тим не можна стверджувати, що держава повністю ігнорує інструменти планування в процесі управління, хоча ці інструменти є недосконалими. Визначено, що в Україні використовується переважно тактичне планування індиктивного типу, яке не дає змоги на належному рівні здійснювати не тільки планування, але й ставить під сумнів можливості ефективного державного управління. Встановлено, що сучасний підхід до планування на основі програмно - цільового методу є ситуативним, величезна кількість державних цільових програм, по своїй суті, є декларативними, держава не в змозі їх виконати в силу обмеженості ресурсів як організаційних, так і фінансових, відповідно таке планування є «віртуальним» не відповідає інтересам дер вави та суспільства.

Аналіз правового поля, яке забезпечує планові процеси в державному стратегічному управлінні засвідчив, що і в цій сфері мають місце певні проблеми. Ці проблеми також обумовлені повною недооцінкою механізмів стратегічного планування з боку законодавців. На сьогодні законодавча база стратегічного планування включає в себе норми Господарського Кодексу, Закону України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України», Постанова Кабінету Міністрів «Про розробку прогнозів і програмних документів економічного і соціального розвитку і складання проекту державного бюджету». Аналіз цього нормативно - правового масиву засвідчив, що в цих нормативно - правових актах є цілий ряд недоліків, що знижують їх ефективність у регулюванні економічних відносин, а отже існує необхідність доповнення і зміни ряду законодавчих положень і прийняття нових нормативних актів, що розширюють правову базу планової діяльності.

3) Результати дослідження показують, що у процесі вдосконалення системи стратегічного планування на державному рівні доцільно було б провести оптимізацію державних цільових програм, перейти від тактичного ситуативного планування до стратегічного планування, яке дає змогу розширити планові горизонти, комплексно вирішувати проблеми державного управління. Саме завдяки вмілому поєднанню зазначених факторів реформування системи стратегічного планування на державному рівні можна досягти головної мети - створення ефективних та реальних стратегічних програм розвитку держави та окремих галузей ринкового господарства. У свою чергу, законодавство України повинно бути реформовано в напрямку забезпечення реальних можливостей планування на основі врахування інтересів держави та суспільства.

4. Розроблено пропозиції та рекомендації стосовно вирішення проблем реального вдосконалення системи державного планування. Визначені критерії оптимізації державних цільових програм, запропонована методологія створення комплексної системи державного стратегічного планування соціально-економічного розвитку України, що представляє собою впорядкований набір інструментів планування. Цілями створення системи є: визначення оптимальної траєкторії переходу від поточного стану соціально-економічного розвитку до бажаного стану; концентрація різноякісних (фінансових, організаційних, інформаційних, кадрових) ресурсів для досягнення запланованих цілей; консолідація зусиль всіх суб'єктів економіки (держави, корпорацій, структур цивільного суспільства) для досягнення цілей соціально-економічного розвитку України.

5) Зазначено, що в методологічному плані стратегічне планування складається із трьох взаємозалежних етапів: стратегічного аналізу, метаполягання і стратегічного вибору й саме така послідовність дій створює підґрунтя для ефективного планування на рівні державного управління. Наголошується, що важлива роль у плануванні належить критеріям, показникам, нормативам, кількість і склад яких залежать від ієрархічного рівня та призначення. Так, на макрорівні перевага повинна віддаватися показникам народногосподарської ефективності, а на рівні галузі - прибутковості, конкурентоспроможності

Зазначена важлива роль моніторингу та оцінки стратегічних планів, які є частиною державного управління. Метою моніторингу річної програми соціально-економічного розвитку є забезпечення виконання планових показників і підвищення ефективності. Для здійснення постійного контролю за виконанням завдань і заходів програми, внесення необхідних змін потрібні методичні напрацювання та розробка документів методичного характеру, основні положення яких були надані нами в пропонованому дослідженні. Виявлені характерні риси цих інструментів, встановлено, що вони є етапними моментами в процесі планування. Наголошено, що сама процедура оцінювання має проводитися на основі певних аналітичних процедур, які надають цьому процесу науковості, системності і об'єктивності.

Список використаних джерел

1. Акулов В.Б. Модель макроэкономического регулирования российской экономики в современных условиях: Автореф. дис. докт. экон. наук. СПб., 1994. - 32 с.

2. Альбер М. Капитализм против капитализма. - СПб.: Экономическая школа, 1998. - 296 с.

3. Бакуменко В. Державне управління і державно-управлінські рішення: вступ до досліджень // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. -1999. - №4. - С. 68-79

4. Баринов В.А., Харченко В.Л. Стратегический менеджмент: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2006.

5. Батин В. Индикативное управление от Франции до Татарстана. / «Время и деньги». 14.03.2001

6. Бачурин А. Эволюция рынка при капитализме и государственное регулирование // Экономист. - 1991. - №2. - С. 78-88.

7. Безруков В., Косарев А. Формирование системы государственного регулирования (опыт Франции) // Экономист. 1991. - №5. - С. 38-47.

8. БЕРЕЖНИЙ Я.В. Оцінювання як компонент стратегічного планування в державному управлінні. - К., 2009.

9. Бережний Я. Стратегічне планування в демократичному врядуванні

10. Биктагиров И.А. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. Казань: КФЭИ, 1997. - 176 с.

11. Богатырев С. Что означает план во Франции /С. Богатырев // За рубежом. - 1991. - №25. - С. 12.

12. Бор М.З. Основы планирования народного хозяйства СССР. М.: Экономика, 1971. - 232 с.

13. Брайсон Дж. Стратегічне планування для державних та неприбуткових організацій / Дж. Брайсон; [пер. з англ. А. Кам'янець]. - Л.: Літопис, 2004. - 352 с.

14. Браун П. Посібник з аналізу державної політики / П. Браун; [пер. з англ.]. - К.: Основи, 2000. - 243 с.

15. Бреев М.В. Методология планирования народного хозяйства. - М.: Изд-во МИНХ им. Г.В. Плеханова, 1970. - 44 с.

16. Бреев М.В. Предмет теории планирования народного хозяйства. - М.: Изд-во МИНХ им. Г.В. Плеханова, 1970. 38 с.

17. Вайс. Оцінювання: Методи дослідження програм та політики / Вайс, Г. Керол; пер. з англ. Р. Ткачука та М. Корчинської; [наук, ред., пер. О. Кілієвич]. - К.: Основи, 2000. - 671 с.

18. Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Изв. вузов. Правоведение. - 2008. - №2. - С. 65-75.

19. Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм / Е. Ведунг; [пер. з англ. В. Шульга]. - К.: Всесвіт, 2003. - 350 с.

20. Ведута Н.И. Экономическая кибернетика. - Минск: Наука и техника, 1971.

21. Веснин В.Р. Стратегическое управление: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

22. Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник для вузов. - М.: Гардарика, 2000.

23. Віхров О.П. Організаційно-господарські правовідносини: Монографія. - К.: Слово, 2008. - 512 с.

24. Вопросы планирования народного хозяйства. (Сборник научных трудов). Под ред. Анчишкина А.И., Орешина В.Н.М.: Издательство МГУ, 1982. - 70 с.

25. Голубцов Ю.В. Исследование характеристик макроэкономического развития стран на основе моедли межстрановых взаимодействий: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1992. - 25 с.

26. Господарське право: підручник / В.К. Мамутов. Г.Л. Знаменський та ін. - К.: Юринком, 2002

27. Гурвич Е.Т., Канторович Г.Г. Опыт государственного регулирования цен во Франции // Проблемы прогнозирования. -1994. - №3. - С. 115-127.

28. Гурне Б. Державне управління/ Бернар Гурне,; Пер. В. Шовкун; Пер. с фр. В. Шовкун. - К.: Основи, 1993. -164 с.

29. Данн, Вільям Н. Державна політика: вступ до аналізу / Данн, Н. Вільям; [пер. з англ. Г. Є. Краснокутського]; [наук. ред. М.О. Баймуратов]. - Одеса: АОБАХВА, 2005. - 504 с.

30. Державне управління: Навчальний посібник/ А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко. - К.: Знання-Прес, 2003. -343 с.

31. Державне управління: Теорія і практика/ За ред. В.Б. Авер'янова; Національна Академія Наук України; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 431 с.

32. Динкевич А.И. К осмыслению опьгга экономического развития Японии // Российский экономический журнал. 1992. - №10. - С. 8693.

33. Дробенко Г.О. Стратегічне планування рпозвитку територіальних громад / Г.О. Дробенко, Р.Л. Брусак, Ю.А. Свірський. - Львів.: СПОЛОМ, 2001. - 118 с.

34. Дудкин В.Е. Американский и западноевропейский подходы к индикативному планированию: возможен ли синтез на российской почве? // Российский экономический журнал. 1997. - №10. - С. 99-101.

35. Евграшин Е. Из практики французского индикативного планирования // Российский экономический журнал. 1998. - №2. - С. 84

36. Жиголов В.Т., Шимановська Л.М. Основи менеджменту і управлінської діяльності. - К., 1994.

37. Законопроект №9407 «О государственном стратегическом планировании»,

38. Запровадження стратегічного планування в Україні / зб. Док. І мат/ укл. В. Тертичка. - К.: Центр досліджень адміністративної реформи НАДУ, 2004. -

39. Иванова Е. Французское программирование: эволюция механизма разработки планов. Л., 1990

40. Исаева Е.Б. Воздействие государственного программирования на экономику Франции. Количественные методы анализа: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1977. - 27 с.

41. Исалова М.Н. Макроэкономическая политика в переходной к рынку экономике: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1994. - 19 с.

42. История мировой экономики. Хозяйственные реформы 1920-1990 гг.: Учебное пособие; Под ред. А.Н. Марковой. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. - 192 с.

43. Йохансен JI. Очерки макроэкономического планирования. Т. 1. - М.: Прогресс, 1992. 398 с.

44. Каким быть плану: дискуссии 20-х годов: Статьи и современные комментарии /Сост.: Корицкий Э.Б.Л.: Лениздат, 1989. - 224 с.

45. Калмыков Ю. Регулирование экономики (опыт Франции) // Плановое хозяйство. 1990. - №9. - С. 102-108.

46. Кац И.Я. Планирование - системообразующий элемент государственного регулирования экономики // Проблемы теории и практики управления. - 1997. - №3.-с. 114-118.

47. Кілієвин О. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки / О. Кілієвич-К.: Видавництво Соломії Павличко «Основи», 2003. - 510 с.

48. Концепція конституційного забезпечення економічної системи держави (як основи законодавчого забезпечення економічної політики): Брошура / НАН України. Ін-т економіко-правових досліджень. - Донецьк: Юго-Восток, Лтд, 2008. - 24 с.

49. Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки: Конценція Верховної Ради УРСР від 1 листопада 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1990. - №48. - с. 632).

50. Крюков П.А.: Планирование в моделях государственного регулирования экономики развитых стран. Дис…. канд. экон. наук. / Крюков П.А. - Москва, 2001. - 153 с.

51. Кудров В.М. Мировая экономика: Учебник. М.: Издательство БЕК, 1999. - 464 с.

52. Кунас 3. Среднесрочное финансовое планирование в Германии // Финансы. 1994. - №10. - С. 47-49.

53. Лаптєв В.В. Введення в підприємницьке право. - М., 1994. - 31 с.

54. Лаптєв В.В. Проблеми удосконалювання підприємницького законодавства // Правове регулювання підприємницької діяльності. - М., 1995. - с. 4-17).

55. Малиновський В. Державне управління: Навч. посібник/ Валентин Малиновський. - Вид. 2-е, доп. та перероб. - К.: Атіка, 2003. -575 с.

56. Марущак В. Державне управління: планування і ринок. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 167 с.

57. Марущак В.П. Планування в умовах ринкової економіки. - О.: Пальміра, 2008. - 284 с.

58. Марущак В. Правове регулювання планування змішаної економіки. - Ч. І Одеса: ОФ УАДУ, 2001. - С. 20-24.

59. May В.А. В поисках планомерности: из истории развития советской экономической мысли конца 30-х начала 60-х гг. - М.: Наука, 1990. - 160 с.

60. Методология и организация народнохозяйственного планирования. (Сборник научных трудов). Под ред. Будавея В.Ю.М.: НИЭИ при Госплане СССР, 1981. - 211 с.

61. Мониторинг и оценка экономической ситуации. Методические рекомендации. - К. Альнс, 2004. - 134 с.

62. Нарзыкулов В. Планирование развития в условиях рыночной экономики (мировой опыт и проблема выбора модели для России) // Вопросы экономики. 1994. - №4. - С. 49-55.

63. Новейшая история ХХ ст. (с. 194-203) / О.С. Сороко-Цюпа. - М., Просвещение, 2002 р.

64. Об едином хозяйственном плане: (Работы 1920-1921 годов) / С.И. Гусев, A.M. Кактынь, Г.М. Кржижановский, Л.Н. Крицман. Ред. коллегия: А.И. Анчишкин (отв. ред.) и др. М.: Экономика, 1989. -286 с.

65. Осипов Ю.М. Государственное программирование капиталистической экономики. (На примере Франции). М.: МГУ, 1979 г. - 175 с.

66. Основи економічної теорії / За ред. С.В. Мочерного. - К.: Академія, 1998. - 464 с.

67. Оцінювання державної політики і програм: конспект лекцій до навч. дисципліни /уклад.: В.А. Ребкало, Ю.Д. Полянський. - К.: Вид-воНАДУ, 2005. -72 с.

68. Планирование народного хозяйства: Спецкурс академика А.И. Анчишкина / под ред. Э.Н. Крылатых. - М.: Изд-во МГУ, 1989.

69. Поповська І. П. Правові основи програмного регулювання господарської діяльності в Україні: Автореф. дис…. канд. юрид. наук: спец. 12.00.04 / І. П. Поповська; Одеська національна юридична академія. - Одеса, 2010. - 21 с.

70. Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні: Закон України від 15 грудня 2009 р. №1759-VI / [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // zakon1.rada.gov.ua

71. Про єдиний господарський план: (Роботи 1920-1921 років) / С.И. Гусєв, A.M. Кактынь, Г.М. Кржижановский, Л.Н. Крицман. Ред. колегія: А.И. Анчишкин (отв. ред.) і ін. М.: Економіка, 1989. -286 с.

72. Прокопенко И.И. Государственно-монополистическое программирование экономики. На примере Великобритании. - Киев, 1974. - 232 с.

73. Р о з п о р я д ж е н ня Кабінету Міністрів України від 6 квітня 2011 р. №292-р Київ «Питання оптимізації кількості бюджетних программ» http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=292-2011-%F0

74. Радзиевский А.И. Централизованное планирование: кризис и дальнейшее развитие. К.: Знание, 1990. - 16 с.

75. Райзберг Б. Проблемы государственного стратегического планирования - http://www.finanal.ru/001/problemy-gosudarstvennogo-strategicheskogo-planirovaniya-v-sovremennoi-rossii

76. Райзберг Б.А., Пекарский Л.С. Научные основы народнохозяйственного планирования. М.: Экономика, 1975. - 55 с.

77. Райт Г. Державне управління/ Глен Райт,; Глен Райт; Пер. з англ. В. Ивашко, О. Коваленко, С. Соколик. - К.: Основи, 1994. -188 с.

78. Розенфельд, Реймонд А. Лекції з державної політики / Розенфельд, А. Реймонд. - К.: К.І.С, 2002. - 60 с.

79. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - 2-е изд. - СПб.: Питер, 2006. - 336 с.

80. Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Экономика / пер. с англ. 17-е изд. М., 2002.]

81. Симоненко Н. Балансовый метод в рамках индикативного планирования // Экономист. 1993. - №10. - С. 24-31.

82. Становление и функционирование экономических институтов: от «робинзонады» до рыночной экономики, основанной на индивидуальном производстве / Некипелов А.Д. - М.: «Экономистъ», 2006.

83. Стратегическое планирование / Под ред. проф. А.Н. Петрова. СПб.: Знание, ГУЭФ, 2003.

84. Стратегія оптимізації кількості бюджетних программ http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=292-2011-%F0

85. Тихомиров Ю.А. Публічне право. - М., 1995. - 496 с.

86. Тихомиров Ю.А. Публічне право: падіння і злети // Держава і право. -1996.- №1. - с. 3-12).

87. Туманянц К.А. Моделирование трансформации экономики: системный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. экон. наук. Волгоград, 1999. - 27 с.

88. Фридман А.А. Модель смешанной экономики с очередями и свободным рынком: Автореф. дис. канд. экон. наук. - М., 1994. - 16 с.

89. Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики (опыт Японии) // Экономист. 1994. - №4. - С. 89-94.

90. Цвєтков В. Державне управління: теорія, методологія, практика // Вісник Академії правових наук України. -2003. - №2-3. - С. 254-272

91. Шаров Ю.П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті. Концептуальні аспекти: монографія /Ю.П. Шаров. - К.: Вид-воУАДУ, 2001.-302 с.

92. Шаров Ю.П. Стратегічне планування та реалізація політики на центральному, регіональному та місцевому рівнях: навч. посіб. / Ю.П. Шаров. - К.: Центр навчальної літератури, 2004. - 56 с.

93. Швайка Л.А. Державне регулювання економіки. Навчальний посібник / К.: Знання, 2006. - 435 c.

94. Швырков Ю.М. Государственное программирование в капиталистических странах. - М.: Мысль, 1975 г. 286 с.

95. Шибалкин О.Ю. Опыт разработки вариантов социально-экономического развития в первых народнохозяйственных планах // Проблемы прогнозирования. 1992. - №1. - С. 115-120.

96. Шишков Ю. Экономическая роль государства в современном мире // Экономист. 1999. - №1. - С. 25-34.

97. Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М.: Издательство БЕК, 1997. - 816 с.

98. Цивільний Кодекс України від 16.01.2003 // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, NN 40-44, ст. 356

99. ГОСПОДАРСЬКИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, №18, №19-20, №21-22, ст. 144

100. Закон Украины от 23 марта 2000 года «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины. Режим доступа http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx? Rgn=18068

101. Постанова Кабінету Міністрів «Про розробку прогнозів і програмних документів економічного і соціального розвитку і складання проекту державного бюджету» від 26 квітня 2003 р. №621. - Режим доступу: http://conservation.in.ua/legislation/decree/postanova_kabinetu_ ministriv1

102. Азизова И.А. Бюджетирование, ориентированное на результат / И.А. Азизова. - М. Косул, 2010. - 144 с.

103. Архангельський Ю. Про необхідність державного планування ринкової економіки / Ю. Архангельський // Економіка України. - 2004. - №3. - С. 47-52.

104. Звіт Рахункової палати України за 2010 рік [Електронний ресурс] / Рахункова палата України. - Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/img/files/Zvit_2009.pdf.

105. Інноваційні практики: фінансовий менеджмент на місцевому рівні. Випуск №2 / [Щербина І. Ф., Зубенко В.В., Панченко О.В., Корнієнко А. І.]; ІБСЕД, Проект «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», USAID. - К.: ДГВПП «Зовнішторгвидав України», 2010. - 32 с.

106. Ливдар М.В. Програмно-цільовий метод складання бюджету / Марта Ливдар // Галицький економічний вісник. - 2009. - №2. - С. 109-114.

107. Панасюк Б. Планирование: становление и развитие / Б. Панасюк. - К.: Наукова думка, 2000. - 164 с.

108. Прогнозування і розробка програм: методичні рекомендації / [за ред. В.Ф. Бесєдіна]. - К.: Науковий світ, 2000. - 468 с.

109. Программный бюджет: лучшая практика/ М.П. Афанасьев, А.А. Беленчук, Л.А. Ерошкина, С.Е. Прокофьев, В.В. Сидоренко, А.Г. Силуанов // АБиК. Финансовый журнал. - 2011. - №1. - С. 5-22.

110. Савченко В. Програмне регулювання соціально-економічного розвитку на регіональному рівні / В. Савченко. - Чернігів: Чернігівські обереги, 2007. - 516 с.

111. Україна в 2010 році: щорічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку: монографія / за заг. ред. А.В. Єрмолаєва. - К.: НІСД, 2010. - 528 с.

112. Шаров Ю.П., Маматова Т.В., Чикаренко І.А. Упровадження стратегічного планування в суспільне управління: фактори необхідності та досвідhttp://center.uct.ua/distants/courses/pu02/htm/p11_07.htm

113. Яньшина К. Індикативне планування О. Актуальні проблеми економічного та соціального розвитку виробничої сфери - 2009 / Матеріали IV міжнародної науково-теоретичної конференції молодих учених і студентів. - В 2-х томах. - Т. 1. - Донецьк: ДВНЗ «ДонНТУ» - 2009, с. 216-217.