Бюджет Європейського Союзу

/

Бюджет Європейського Союзу

План

Вступ

1. Загальна схема формування бюджету

2. Бюджетні стратегії у різні часові періоди

3. Управління збільшеним бюджетом

4. Берлінський результат

Висновки

Вступ

Історично бюджети мали надзвичайно важливе значення в процесі становлення сучасної держави і залишаються такими для сучасних урядів. У цьому розділі ми спробуємо розібратися в лабіринті бюджетних процедур ЄС і простежити характеристики бюджетної політики та бюджетних відносин в умовах нового політичного порядку, що створюється на наших очах. Те, звідки беруться гроші ЄС, як вони витрачаються та за допомогою яких процесів розподіляються, є об'єктом інтенсивних політичних переговорів. Формування бюджетів -- це політичне питання, оскільки гроші являють собою саме ті ресурси, за допомогою яких формуються всі суспільні блага. Розробка бюджетів обов'язково передбачає здійснення політичного вибору щодо розміщення та розподілу обмежених за обсягом ресурсів між державами-членами та між регіонами й соціальними групами всередині цих країн.

Через низку причин відносини в процесі розробки й управління бюджетами мали важливе значення під час створення ЄС. По-перше, пошук незалежних джерел державного фінансування Європейського Співтовариства (ЄСТ) мав вирішальне значення для розбудови Співтовариства, яке вже не вписувалося в рамки традиційної міжнародної організації. По-друге, бюджетні питання були неминуче пов'язані з дискусіями щодо ролі та сфер компетенції окремих інституцій ЄС, а також балансу між європейським і національним рівнями управління. По-третє, бюджетні потоки у державах-членах дуже прозорі; вирахувати тих, хто виграє від них, і тих, хто програє, порівняно нескладно. Таким чином, бюджетні відносини з вищою імовірністю, ніж, скажімо, процеси формування європейських норм, знаходять своє відображення у відносинах на національному рівні та національній електоральній конкуренції. По-четверте, питання щодо мети створення бюджету і принципів використання державних фінансів у межах Євросоюзу пов'язані із загальнішими питаннями характеру ЄС та його розвитку як політичного утворення. Зміни ідей щодо ролі державних фінансів у процесі інтеграції сприяють формуванню політичного порядку денного в таких сферах, як: економічний та валютний союз (ЕВС), регіональна політика, соціальна політика. Бюджет відіграв важливу роль у консолідації ринкової інтеграції, полегшуючи шлях до досягнення угоди в багатьох політичних сферах та сприяючи формуванню політичних рушійних сил інтеграції. Крім того, бюджет був і залишається предметом гострих суперечок між державами-членами та інституціями ЄС.

Аналіз бюджетних відносин дозволяє висвітлити зв'язки між політичною та економічною інтеграцією. Фінансові ресурси є важливим засобом політичного 'цементування' ринкової інтеграції. Інакше кажучи, бюджет є зручним мірилом для оцінки позитивної інтеграції. Розміри Й характер розподілу бюджету ЄС мають важливі наслідки для функціонування широкого спектра політичних стратегій. Процес управління бюджетами, а не лише їх формування, змушує звертати увагу на управлінські можливості інституцій ЄС і, зокрема, Комісії. Всі інституції, і передусім Рахункова палата, приділяють дедалі більшу увагу проблемі зловживань у бюджетній сфері й шукають оптимальні шляхи для захисту фінансових інтересів ЄС.

бюджет національний фінансування європейський союз

1. Загальна схема формування бюджету

У перші роки існування Співтовариства бюджет являв собою фінансовий інструмент, аналогічний тим, що застосовуються у традиційних міжнародних організаціях. Бюджетні договори 1970 та 1975 pp. привели до фундаментальних змін у структурі бюджетних відносин та бюджетної політики. Ці договори створили конституційну основу для фінансів Євросоюзу за низкою важливих аспектів (див. вставку 8.1)¹. Згідно з зазначеними договорами, було сформовано систему 'власних ресурсів', яка забезпечила ЄС автономним джерелом надходжень і складалася з трьох елементів: митних зборів, сільськогосподарського мита та частини бази оцінки податку на додану вартість (ПДВ) у країнах-членах, яка не перевищує 1 відсоток. Угода 1970 р. про власні ресурси кілька разів послідовно змінювалася. Одним з її базових принципів передбачалося, що доходна база має застосовуватися до всіх держав-членів, незалежно від їхнього розміру, добробуту, моделі витрат ЄС та фінансових можливостей. Це стало причиною певних ускладнень, що виникли в наступні роки². Укладання бюджетних договорів змінило інституційну структуру для вироблення рішень стосовно бюджету. При цьому Європарламенту було надано значні повноваження в бюджетній сфері, у тому числі право збільшувати, зменшувати або перерозподіляти витрати в тих сферах, які класифікуються як 'необов'язкові витрати'; затверджувати або відхиляти бюджет у цілому, а також оцінювати щороку, шляхом голосування, роботу Комісії з управління бюджетом. Зазначене 'право розпоряджатися гаманцем' забезпечило ЄП важіль впливу в його інституційних баталіях з Радою міністрів і дозволило йому обстоювати свої власні незалежні політичні пріоритети. Рада перестала бути єдиною інституцією, наділеною бюджетними повноваженнями, хоча й зберегла за собою право останнього слова в законодавчій сфері. Згідно з угодою 1975 p., щоб поглибити підзвітність у бюджетному процесі й забезпечити управління витратами, було створено незалежну Рахункову палату. Положення угоди спільно з фінансовим регламентом та регламентами щодо власних ресурсів утворюють законодавчі правила бюджетної 'гри'.

Після 1970 р. використання бюджету як реального інструменту європейської державної політики було обмежене одним фундаментальним чинником, який і досі впливає на формування фінансів ЄС. Річ у тім, що бюджет ЄС був і залишається дуже невеликим порівняно з валовим національним продуктом (ВНП) Співтовариства та рівнем державних витрат у державах-членах. У 1997 р. бюджет ЄС був еквівалентний 2--4 відсоткам сумарного національного бюджету держав -- членів Союзу і становив 1,2 відсотка ВНП Співтовариства (Commission, 1997a). Однак, хоча бюджет ЄС має зовсім невелике макроекономічне значення для Союзу в цілому, він дуже важливий для тих держав-членів, які отримують значні фінансові трансферти із структурних фондів. У 1994--1999 pp. трансферти в межах ЄС становили 3,67 відсотка ВВП Греції, 2,8 відсотка ВВП Ірландії, 4 відсотки ВВП Португалії та 1,7 відсотка ВВП Іспанії (Commission, 1997а). За нібито невеликим загальним обсягом бюджету в бюджетних угодах 'Делор-1' (1988--1992 pp.) та 'Делор-2' (1993--1999 pp.) приховувалося істотне збільшення фінансових ресурсів. Збільшення бюджету супроводжувалося значним розширенням спектра політичних стратегій Співтовариства (див. рис. 8.1). Берлінською угодою на 1999-- 2006 pp. уже не передбачено настільки істотного приросту ресурсів, як у пакетах 'Делор-1' та 'Делор-2'.

Недостатність бюджетних ресурсів ЄС підкреслює одну важливу особливість нової європейської спільноти, а саме: істотне значення регулювання як головного інструменту державної влади в Євросоюзі. Розширення спектра регулятивних стратегій розглядалося як альтернатива створенню додаткових фіскальних ресурсів на рівні ЄС і відображало погляд, згідно з яким роль державних фінансів у процесі інтеграції має бути обмеженою. Втім, цей погляд не завжди переважав. У 1970-і pp. забезпечення бюджету потужними фінансовими ресурсами через одну з форм фіскального федералізму загалом розглядалося як необхідна умова будь-якої інтеграції і, зокрема, створення ЕВС. Передбачалося, що збільшення бюджету необхідне для протистояння зовнішнім впливам і забезпечення фіскальної стабілізації, чого уряди держав-членів більше неспроможні досягти шляхом управління своїми власними валютами. Натомість, погляд, згідно з яким повинен існувати сильний уряд Співтовариства, що має у своєму розпорядженні обмежені фінансові ресурси, почав домінувати в 1980-і pp., після того, як кейнсіанська економічна політика дискредитувала себе і була змушена поступитися місцем монетарним підходам. Домінування сільськогосподарських інтересів у 1970-і pp. в процесі формування бюджету ЄС не дало змоги ідеям фіскальних федералістів здобути політичне визнання.

У основі формування бюджетної політики в Євросоюзі лежать 'історичні рішення', тобто великі пакетні рішення, та річний бюджетний цикл і тисячі управлінських рішень за кожною сферою витрат. 'Історичні рішення', що ухвалюються періодично, починаючи з 1988 p., забезпечують формування річного бюджетного циклу. Управління бюджетом здійснюють численні органи влади різного рівня, починаючи з Комісії і далі вниз, до центральних регіональних та місцевих урядових агентств у дер-жавах-членах. В обов'язки Комісії входить складання щороку проекту бюджету та формулювання пропозицій для впорядкування 'великих торгів'. Як правило, Комісія виступає за збільшення частки бюджету ЄС, що спрямовується на фінансування політичної інтеграції, але у 1990-х pp. їй довелося приділити більшу увагу управлінню бюджетними витратами. Крім того, Комісія намагається відігравати в бюджетних баталіях роль 'чесного брокера' і складає за дорученням урядів держав-членів проекти звітів з таких делікатних питань, як 'власні ресурси' та чисті фінансові потоки до держав-членів.

Центральну роль у бюджетних переговорах відіграють різні структурні підрозділи Ради. Рада з питань бюджету, що складається з представників міністерств фінансів, узгоджує річний бюджет, використовуючи для цього ретельно розроблені оперативні процедури та правила ухвалення рішень. Рада з загальних питань (РЗП), Рада міністрів економіки та фінансів (Екофін) та Рада з питань сільського господарства відіграють вирішальну роль у переговорах щодо великих бюджетних пакетів. РЗП намагається координувати між собою різні розділи бюджету, стосовно яких проводяться переговори, і стримувати запити Ради з питань сільського господарства. Рада Екофіну забезпечує дотримання бюджетної дисципліни, тоді як Рада з питань сільського господарства зосереджена передусім на клієнтурних відносинах з фермерами. Інші підрозділи Ради, що займаються розробкою програм витрат, змушені проводити складні переговори щодо фінансування у випадках, коли їхні програми доводиться переглядати або змінювати. Поступове збільшення впливу Європейської ради приводить до того, що, як правило, на заключних етапах в 'історичних переговорах' беруть участь глави держав або керівники урядів.

Отримавши в 1975 р. певні бюджетні повноваження, Європарламент розглядає фінанси ЄС як один із своїх найважливіших каналів впливу на Раду. ЄП намагається впливати на перебіг подій як на макро-, так і на мікрорівні. У березні 1999 р. саме втручання ЄП з критикою фінансового менеджменту призвело до відставки всієї колегії членів Комісії. У річному циклі визначення детальних асигнувань ЄП часто втручається для скоригування сум, виділених на фінансування окремих програм або проектів. Для урядів держав-членів бюджет ЄС є головним елементом політики Союзу. їхні пріоритети залежать від великої кількості різних чинників, передусім: їхньої чистої позиції у зв'язку з бюджетними потоками; відповідності витрат ЄС пріоритетним для даної країни політичним стратегіям; значення бюджету ЄС для різних соціальних груп та регіонів на внутрішньодержавному рівні. Крім того, на бюджетну політику на рівні ЄС неминуче впливають виборчі цикли в окремих країнах та склад коаліційних урядів.

2. Бюджетні стратегії у різні часові періоди

Бюджетні стратегії та творення політики на рівні ЄС із моменту першого розширення Союзу в 1973 р. пройшли у своєму розвитку ряд різних етапів. Перший (1973--1984 pp.) ознаменувався інтенсивними конфліктами довкола обсягу й розподілу коштів ЄС, а також інституційними баталіями між Радою та ЄП. Другий етап (1985--1998 pp.) був відносно спокійнішим для бюджетної сфери, оскільки урядам держав-членів вдалося домогтися низки поступок у процесі переговорів щодо двох великих бюджетних 'пакетів', відомих як 'Делор-1' та 'Делор-2'. Третій етап, який розпочався в 1998 p., передбачає проведення переговорів і виконання пакета, затвердженого в межах 'Програми 2000' на Берлінському самміті Європейської ради (24--25 березня 1999 p.).

Перше розширення ЄС викликало збурення під час процесу бюджетних переговорів між урядами країн-засновниць. Зокрема, з 1979 р. до 1984 р. уряди держав-членів та інституції ЄС в'язли у тривалих дискусіях щодо надходжень та витрат, що значною мірою сприяло виникненню загальних негараздів на початку 1980-х pp. Угода 1970 p., укладена за результатами дуже важливого європейського самміту у Гаазі, який відбувся в грудні 1969 p., передбачала затвердження правил гри до того, як Велика Британія стане членом ЄС. Згідно з цими правилами, джерела надходжень обрали такі, що були зручні для шести країн-засновниць, а основні витрати мали спрямовуватися на підтримку СПСГ 'автоматично' (див. розділ 7). Цей пакет був французькою розробкою. Його ухвалили в обмін на згоду щодо започаткування переговорів про вступ до Співтовариства Великої Британії та інших кандидатів. Зафіксовані правила 'бюджетної гри' були вигідні країнам-засновницям, передусім Франції, що зробило практично неминучою конфронтацію з Великою Британією. Структура бюджетних переговорів була від початку невигідною для Великої Британії як з погляду доходів, так і з погляду витрат. Після приєднання до ЄС британський уряд розпочав боротьбу за те, щоб винести на порядок денний переговори з бюджетних питань і поступово змінити умови дискусій у такий спосіб, щоб розподільчі питання розглядалися в них детальніше. Перше розширення викликало збурення у звичному бюджетному пакеті шести країн-засновниць, поставивши на порядок денний проблеми розподілу навантаження, перерозподілу коштів та регресивності при формуванні бюджету ЄС. Ці питання й досі лишаються головними для бюджетної стратегії Євросоюзу.

Наприкінці 1970-х pp. ЄС зіткнувся із серйозною проблемою надходжень. Максимальна частка відрахувань на рівні одного відсотка надходжень від ПДВ, встановлена згідно з угодою 1970 p., ставала дедалі більш неадекватною і не могла задовольнити всі потреби у витратах. У 1982 р. частка відрахувань від ПДВ сягнула 0,92 відсотка і, очевидно, наступного року мала перевищити встановлений граничний рівень. Модель та структура витрат також стали джерелом проблем. У 1979 р. сільськогосподарські витрати становили 70 відсотків загального обсягу, обмежуючи тим самим розвиток інших видів політики. Водночас автоматичний характер цінової системи СПСГ ускладнював як планування, так і контроль сільськогосподарських витрат у кожному наступному році і призводив до збільшення неефективності в умовах нагромадження 'гір масла і м'яса' та 'озер вина'.

Домінування витрат СПСГ загострило також 'проблему Великої Британії'. Хоча в процесі переговорів про приєднання цієї країни до Співтовариства ця проблема прямо не ставилася, було очевидно, що Велика Британія, за відсутності змін у політиці витрат, стане одним з найбільших чистих донорів бюджету ЄС. Британському урядові вдалося домогтися визнання необхідності щось робити з даною 'несправедливою ситуацією'. Велика Британія вимагала реформи СПСГ, дотримання бюджетної дисципліни та розробки інших стратегій витрат. Новий лейбористський уряд у 1974--1975 pp. домігся перегляду умов приєднання своєї країни до ЄС, в результаті чого на Дублінському самміті Європейської ради було підписано угоду, згідно з якою запроваджувався комплексний фінансовий механізм, який передбачав обмеження внесків країни в бюджет у випадку істотного збільшення розриву між внесками й отриманою часткою витрат. Однак цей механізм так і не запрацював, унаслідок чого питання розподільчої нерівності стало одним із головних у політиці Співтовариства. Ця проблема розглядалась не як ситуаційна, а як структурна. Велика Британія, будучи за всіма ознаками однією з 'менш заможних' держав-членів, стала другим найбільшим донором Співтовариства після Німеччини. Як наслідок, у 1979 р. новий прем'єр-міністр Британії Марґарет Тетчер почала вимагати формування структурованої системи скорочення внесків, яка б гарантувала Сполученому Королівству справедливіший баланс внесків і вигід. Комісія та уряди інших держав-членів спершу відмовлялися визнати претензії Британії обґрунтованими. Комісія завжди намагалася уникати дискусій щодо чистих фінансових потоків у окремих державах-членах, аби не заохочувати до надто вузького підрахунку вигід від членства у Співтоваристві і не спонукати держави-члени домагатися 'juste retour', тобто одержання з бюджету Співтовариства приблизно тих самих сум, які вони туди внесли. У ті часи основна 'доктрина', пов'язана з бюджетом, полягала в тому, що країни мають отримувати вигоди внаслідок застосування тих чи тих політичних стратегій ЄС і, отже, у більш-менш автоматичному режимі. Однак застосуванню цієї доктрини заважала проблема британських внесків.

Хоча конфронтаційний підхід, застосований Марґарет Тетчер, було визнано таким, що загрожує єдності спільноти (non-communautaire), основна маса британських претензій була задоволена шляхом застосування, починаючи з 1980 p., низки спеціальних (ad hoc) витратних програм. Взаємопов'язані бюджетні питання стали одними з головних на порядку денному самміту Європейської ради у Фонтенбло в червні 1984 р. під час головування у Раді Франції. Президент Мітеран намагався використати свій шестимісячний термін головування для того, аби надати Співтовариству нового імпульсу. В межах цього процесу він намагався усунути всі спірні питання бюджету з переліку центральних питань порядку денного. Підписана у Фонтенбло угода передбачала збільшення максимальної частки відрахувань від ПДВ у бюджет ЄС до рівня 1,4 відсотка в 1986 р. та створення механізму 'зменшення тягаря' для розв'язання проблеми надто високих британських внесків на віддалену перспективу. Ця угода пом'якшила, але не ліквідувала фінансову кризу у Співтоваристві. Межі нового максимального розміру відрахувань від ПДВ було досягнуто вже у 1986 p., у перший рік чинності цієї угоди. Бюджет 1987 р. вдалося збалансувати лише штучним способом -- шляхом відстрочення виплат в межах СПСГ. Головною бюджетною проблемою, замість проблеми Великої Британії, стала нестача ресурсів.

Тимчасом як уряди держав-членів докладали максимум зусиль для реструктурування бюджету, Європарламент та Рада не припиняли боротьби за свій відносний вплив на розв'язання бюджетних питань. У 1980 р. та у 1985 р. ЄП відхилив проекти бюджету, і річний бюджетний цикл у ті роки ознаменувався неперервною боротьбою між цими двома інституціями -- 'двома гілками' бюджетної влади. У 1982 р. і у 1986 р. Рада міністрів була змушена звернутися до Європейського суду (ЄСС) з вимогою анулювати бюджет, підписаний Головою парламенту. При цьому Рада вимагала обмеження рівня впливу ЄП настільки, наскільки це було можливо з юридичного погляду.

З іншого боку, парламент цілеспрямовано використовував бюджетні повноваження, надані йому у 1975 р. для зміцнення своєї позиції порівняно з іншими інституціями Співтовариства та обстоювання власних політичних пріоритетів. Для досягнення цієї мети застосовувалися три способи. По-перше, парламент намагався використати свої бюджетні повноваження як важіль впливу у законодавчій сфері. Хоча ЄП і було надано бюджетні повноваження, його роль у сфері формування бюджетного законодавства була строго обмежена. Члени Європарламенту дотримувалися думки про те, що бюджет сам по собі має достатню юридичну основу для застосування передбачених у бюджеті асигнувань. Як наслідок, парламент запроваджував додаткові бюджетні лінії для сприяння новим заходам Співтовариства, наприклад, надання допомоги країнам Латинської Америки та Азії, проти чого різко заперечували Рада та Комісія. Натомість Рада міністрів стверджувала, що бюджетні асигнування мають бути підкріплені окремою юридичною основою, над якою б Рада здійснювала повний контроль. По-друге, парламент використовував своє право вносити зміни для збільшення витрат на підтримку тих стратегій Співтовариства, у яких він був найбільше зацікавлений, передусім -- це регіональна політика, транспорт, соціальна політика та освіта. По-третє, парламент використовував річний бюджетний цикл для того, щоб розширити сфери так званих необов'язкових витрат і в такий спосіб збільшити обсяг витрат та 'свободу маневру' у своїх діях, згідно зі статтею 272 (колишня 203) ДЄС (див. вставку 8.1). Враховуючи ці пріоритети, ЄП був схильний приділяти більше уваги розподілу витрат, аніж моніторингу процесів їхнього використання, що знайшло своє відображення у збільшенні політичного впливу бюджетного комітету ЄП, тоді як здійсненням бюджетного контролю займався лише один підкомітет. Все це відбувалося незважаючи на той факт, що нові повноваження стосовно витрат були надані Європарламенту того ж року, що й право оцінювати й затверджувати якість виконання Комісією бюджету, і того ж року, коли було створено Рахункову палату.

Поділ бюджетної влади виявив розбіжність у поглядах між ЄП та Радою з таких питань, як класифікація витрат та максимальний відсоток їхнього збільшення, що в результаті призвело до неминучих конфліктів у кожному річному бюджетному циклі. Згаданим двом інституціям довелося шукати шляхи розвитку співробітництва. Починаючи з 1970 p., розроблялися різноманітні інструменти, спрямовані на те, щоб дати змогу представникам обох інституцій зустрічатися й виробляти компромісні рішення. Наприклад, у червні 1982 р. Рада, ЄП та Комісія підписали спільну політичну декларацію, в якій виклали узгоджену класифікацію витрат за обов'язковою та необов'язковою категоріями. Попри наявність цієї декларації, бюджетні баталії тривали в умовах майже повної відсутності довіри між інституціями, аж поки в 1988 р. було досягнуто загальної угоди про майбутнє фінансування Співтовариства.

Середземноморське розширення ЄС 1981 р. та 1986 р. змінило розстановку сил з бюджетних питань і загострило проблему перерозподілу коштів. Ратифікація в 1987 р. Єдиного європейського акта (ЄЄА) стала початком активізації процесу інтеграції після тривалого застійного періоду кінця 1970 -- початку 1980-х pp. Хоча ЄЄА на перший погляд ніяк не повинен був вплинути на формування бюджету, нові статті Договору про економічне та соціальне згуртування (стаття 130 ЄЄА), ухвалені на вимогу Комісії та менш заможних держав-членів, створили Комісії надійний фундамент для розробки стратегії перерозподілу. Комісія запровадила чіткий зв'язок між процесом формування внутрішнього ринку та бюджетом шляхом подання двох груп пропозицій щодо бюджетної реформи: 'Making a Success of the Single Act' (Commission, 1987a) та 'Report on Financing of the Community Budget' (Commission, 1987b). Ці пропозиції, що в повсякденному обігу отримали колективну назву 'Пакет Делора' (пізніше 'Делор-1'), обговорювалися на найвищому політичному рівні з червня 1987 р. до лютого 1988 р. Менш заможним державам (Греції, Ірландії, Португалії та Іспанії) пощастило зв'язати завершення формування внутрішнього ринку зі збільшенням структурних фондів, покликаних зміцнити 'економічну та соціальну згуртованість'. Бюджетна угода, підписана в лютому 1988 p., була типовим прикладом класичної пакетної угоди ЄС; в ній передбачалося трансформування бюджетних відносин шляхом інтеграції річного бюджетного циклу з середньотерміновим фінансовим прогнозом. Це дало змогу об'єднати заходи, спрямовані на зміцнення бюджетної дисципліни, пошук додаткових власних ресурсів, розширення структурних фондів, а також збереження бюджетних пільг Великої Британії. Головними елементами цієї бюджетної угоди були:

* Збільшення до 1,2 відсотка ВНП доступних Співтовариству фінансових ресурсів шляхом підвищення граничного розміру відрахувань від ПДВ до 1992 p.;

* Розширення системи 'власних ресурсів' шляхом запровадження нового 'четвертого ресурсу' з урахуванням відносного добробуту держав-членів, який пропонувалося оцінювати за величиною ВНП;

* Запровадження більш строгої і взаємопов'язаної бюджетної дисципліни, аби обмежити приріст сільськогосподарських витрат на рівні, що не перевищує 74 відсотків від приросту сумарного ВНП Співтовариства;

* Продовження дії визначеної у Фонтенбло системи пільг, згідно з якою Сполучене Королівство отримує пільги за своїми внесками в доходну частину бюджету Співтовариства, еквівалентні 66 відсоткам різниці між часткою надходжень у бюджет, який забезпечує Велика

. Британія, та сумарною часткою розподілених витрат;

* Збільшення вдвічі протягом 1988--1993 pp. фінансових ресурсів, доступних менш заможним державам -- членам Співтовариства.

Протягом періоду головування Данії (друга половина 1987 р.) суперечки щодо 'Делор-1' то стихали, то спалахували знову. Виникли серйозні розбіжності стосовно загального обсягу бюджету, спрямування ресурсів у менш заможні регіони та обмеження витрат СПСГ. Країни ЄС поділилися на два табори: один з них представляли менш заможні держави, які обстоювали збільшення бюджету, а інший -- країни-донори, які намагалися обмежити рівень усіх пропонованих збільшень. Водночас стала очевидною розбіжність у поглядах між міністрами фінансів та сільського господарства. При цьому останні докладали максимум зусиль, аби обмежити глибину реформи ЄС. Якийсь час здавалося, що в таких умовах досягнення будь-якої угоди неможливе. На Копенгагенському самміті в грудні 1987 р. Європейська рада не змогла знайти рішення цієї проблеми і щоб якось вийти з глухого кута, погодилася на проведення спеціального засідання у Брюселі в лютому 1988 p., в період головування Німеччини. На цьому засіданні канцлер Коль зумів провести резолюцію, яка дала змогу уникнути колапсу фінансової структури Співтовариства. Зрештою, ідея Маргарет Тетчер щодо трактування статті 130 ЄЄА про запровадження політики згуртування як чисто символічної не знайшла підтримки. І не в останню чергу це сталося тому, що канцлер Коль, прагнучи досягти угоди, був готовий заради цього піти на певні поступки, навіть на збільшення чистого внеску Німеччини до бюджету Співтовариства. Уряд Німеччини намагався підтримати режим консенсусу також і стосовно програми внутрішнього ринку.

Доповненням до пакета 'Делор-1' стала міжінституційна угода (МІУ), підписана Комісією, Радою міністрів та Європарламентом, котра набрала чинності у липні 1988 р. В ЇЇ основу було покладено фінансовий прогноз на найближчі п'ять років, у якому передбачалося шість категорій витрат. Метою МІУ було забезпечення виконання брюсельських рішень, незважаючи на триваючий конфлікт між двома гілками бюджетної влади. Три інституції домовились взяти за основу показники фінансового прогнозу по всіх категоріях і дотримуватися їх протягом усього часу, аж до 1992 р. Натомість ЄП домігся істотного підвищення необов'язкових витрат, яке пояснювалося наявністю серйозних зобов'язань перед структурними фондами. Крім того, в угоді було відзначено, що суми обов'язкових витрат не будуть змінюватися у спосіб, який може призвести до скорочення коштів, що спрямовуються на фінансування необов'язкових витрат.

Низка особливостей пакета 'Делор-1' показує, наскільки далеко бюджетні відносини у Співтоваристві відійшли від торгів з нульовою сумою, що були характерні для початку 1980-х pp. Політичний процес Співтовариства виявився досить стійким і дозволив досягти загальної угоди щодо рішень, які традиційно становили найбільш суперечливі пункти порядку денного. Брюсельськими рішеннями було передбачено істотне збільшення витрат ЄС: протягом періоду дії угоди асигнування мали бути збільшені на 16 відсотків і зрости з 44,1 до 52,8 млрд. екю (у цінах 1988 p.). Угода про те, що рішення з питань бюджетної дисципліни мають бути обґрунтовані в судовому порядку, стала одним з елементів постійного пошуку шляхів реформування СПСГ. Подвоєння обсягу структурних фондів для бідніших регіонів Співтовариства стало підтвердженням того, що вигоди від ринкової інтеграції сприймаються неоднаково. Солідарність між менше і більше заможними територіями Співтовариства була визнана однією з основних 'цінностей' політичного процесу. Приєднання до Співтовариства Іспанії та Португалії виразно змінило ринкову силу країн-бенефіціарів політики згуртування та змістило баланс бюджетних пріоритетів. Запровадження 'четвертого ресурсу', основаного на відносних показниках ВНП держав-членів, означало, на відміну від системи, що діяла на основі Угоди 1969--1970 pp., встановлення зв'язку між платоспроможністю країни та її внесками.

Затвердження пакета стало важливим дипломатичним успіхом Жака Делора та керованої ним Комісії. Комісія стверджувала, що вона отримала 90 відсотків того, чого прагнула, і мала на це певні підстави. Крім того, затвердження пакета ознаменувало собою початок періоду відносного бюджетного затишшя у Співтоваристві. Щорічна боротьба за узгодження бюджету поступилася місцем поміркованому співробітництву між двома гілками бюджетної влади. Наслідком МІУ стала спроможність Ради та парламенту досягати домовленостей щодо розміру щорічного приросту необов'язкових витрат (див. вставку 8.1). Цим самим було ліквідовано одне з головних джерел бюджетних конфліктів. У період з 1988 р. по 1992 р. Голова парламенту щороку затверджував бюджет вчасно і відповідно до встановленої процедури (Commission, 1989а). Важливо зазначити, що протягом цього періоду обидві гілки бюджетної влади спромоглися узгодити п'ять поправок до фінансового прогнозу, з урахуванням нових потреб, що були спричинені подіями у Центральній та Східній Європі, війною у Перській затоці та об'єднанням Німеччини. Нормалізація відносин становила різкий контраст з довготривалим конфліктом, що спостерігався до 1988 р. Розглянутий пакет, завдяки об'єднанню фінансового прогнозу та міжінституційної угоди, привів до істотних змін у динаміці бюджетних переговорів.

Модель, визначена пакетом 'Делор-1', була відтворена і в процесі переговорів щодо пакета 'Делор-2'. Коли проводилися переговори стосовно наступної зміни угоди, паралельно з ними було введено в дію нову бюджетну угоду. Політичний зв'язок між ЄЄА та 'Делор-1' знайшов своє продовження у аналогічному зв'язку між ДЄС та пакетом 'Делор-2'. Комісія подала свої пропозиції щодо 'Делор-2' до Європарламенту в лютому 1992 р. лише через п'ять днів після формального підписання ДЄС. Документ дістав назву 'From the Single Act to Maastricht and Beyond: The Means to Match our Ambitions' (Commission, 1992a). При цьому Комісія дотримувалася формули, успішно випробуваної на пакеті 'Делор-1', пропонуючи середньотерміновий фінансовий прогноз, організований згідно з низкою категорій витрат. У пропозиції передбачалося, що загальна сума витрат з 1992 р. до 1997 р. збільшиться приблизно до 20 млрд. екю і не повинна перевищувати максимального рівня в 1,37 відсотка ВНП Співтовариства. Особливо значне збільшення передбачалося для структурних витрат, подальшої підтримки ідеї перерозподілу та нової і окремої категорії зовнішніх витрат, яка відображала драматичні зміни, що сталися в Центральній та Східній Європі і колишньому Радянському Союзі. Витрати за цією останньою категорією до 1999 р. мали зрости з 3,6 млрд. екю до 6,3 млрд. екю.

Дискусії щодо 'Делор-2' виявилися такими ж складними і суперечливими, як і попередні дискусії щодо 'Делор-1'. У процесі переговорів уряди держав-члепів були обмежені, з одного боку, бажанням досягти угоди, а з іншого -- прагненням зробити умови цієї угоди максимально сприятливими для своєї країни. Протягом 1992 р. бюджетні питання тісно перепліталися з іншими загальними політичними питаннями. У грудні 1992 р. голови урядів зустрілися в Единбурзі, щоб обговорити питання, пов'язані з кризою ратифікації ДЄС. Відмова Данії від ратифікації ДЄС у червні 1992 р. призвела до збурень у роботі механізму визначення валютних курсів (МВВК) і посилення вимог з боку членів Європейської асоціації вільної торгівлі (European Free Trade Association -- EFTA) щодо початку переговорів про приєднання до ЄС. Це додало актуальності дебатам з бюджетних питань. Невдача з узгодженням пакета 'Делор-2' в Единбурзі збільшила у Співтоваристві відчуття непевності. Британський уряд, змушений у вересні відмовитися від участі у МВВК, намагався уникнути невдачі на самміті Європейської ради в Единбурзі, оскільки це негативно вплинуло б на оцінку і без того досить проблематичного періоду головування Великої Британії. Бюджетні переговори збільшили кількість складних питань, пов'язаних з головуванням Великої Британії. Британський уряд намагався захистити систему власних бюджетних пільг і водночас обмежити витрати на мінімально можливому рівні. Його стратегія полягала у проведенні переговорів щодо майбутнього фінансування Співтовариства в межах структури Екофіну, оскільки, на думку британських представників, міністри фінансів більше, ніж міністри закордонних справ, симпатизуватимуть їхнім зусиллям, спрямованим на обмеження росту витрат. Однак ця стратегія не спрацювала. У процесі підготовки до Единбурзького самміту пакет 'Делор-2' було розглянуто Радою з загальних питань (міністри закордонних справ) 9 листопада, міністрами фінансів -- 23 листопада та на спільному засіданні обох рад -- 27 листопада і ще раз на засіданні Ради із загальних питань -- 7 грудня, напередодні його розгляду Європейською радою. Зрештою, щоб узгодити основні елементи пакета в Единбурзі, була потрібна політична влада на рівні голів урядів. Зокрема, передбачалося:

* Встановити максимальні рівні доходів та витрат на період до 1999 р. за умови збереження максимального рівня доходів у 1,2 відсотка ВНП протягом 1993--1994 pp. і з його підвищенням до 1,27 до 1999 p.;

* Розподілити витрати за шістьма категоріями з конкретним розподілом фінансових асигнувань на кожний рік за всіма шістьма категоріями (на відміну від 1988 p., коли ці деталі були визначені лише після Брюсельського самміту Європейської ради);

* Трохи скоригувати систему одержання надходжень, аби забезпечити точніше врахування 'спроможності сплачувати необхідні внески';

* Зберегти на вимогу Великої Британії механізм надання пільг по внесках до бюджету (A. Scott, 1993).

На переговорах домінували 'вічні' конфлікти, пов'язані з розподілом доходів та витрат і його імовірними наслідками для внесків і вигід окремих країн. Основні дискусії точилися довкола питання про те, скільки буде грошей, яким чином їх слід витратити і в яких часових межах. Під час цього раунду переговорів Комісії не пощастило зберегти загальні елементи своїх пропозицій і домогтися згоди урядів держав-членів на збільшення бюджету, якого вона прагнула. Пропоноване Комісією збільшення надходжень до рівня 1,37 відсотка ВНП до 1997 р. (протягом п'яти років) було обмежене до рівня 1,27 відсотка ВНП з одночасним продовженням планового періоду до семи років. На підтримку пропозицій Комісії негативно вплинув той факт, шо у 1992 р. витрати становили 1,15 відсотка ВНП і цілком 'вписувалися' у визначені для пакета 'Де-лор-1' 1,2-відсоткові рамки. Служба головування у складі представників Великої Британії, відповідно до давно усталеної в цій країні політики економії, стверджувала, що запроваджені раніше рамки на рівні 1,2 відсотка ВНП і без того забезпечують Комісії достатню свободу дій для розробки нових видів політики. Служба головування підготувала для об'єднаного засідання Ради, призначеного на 27 листопада, проект компромісного документа, в якому обґрунтовувала необхідність обмеження зростання бюджету до 1999 р. на рівні 1,25 відсотка ВНП і заморожування граничного обсягу бюджету ЄС на 1993--1995 pp. на рівні 1,2 відсотка ВНП. Голова Комісії Жак Делор відреаґував на пропозиції Великої Британії доволі різко і розіслав урядам держав-членів гнівного листа, оскільки відчував, що запропонований службою головування компроміс може зробити неприйнятними пропозиції Комісії.

У межах проблеми витрат найгостріші суперечки спалахнули довкола двох моментів: обсягу фінансових трансфертів біднішим державам-членам та припустимості заходів, розроблених з метою підвищення конкурентоспроможності продукції Співтовариства. До 1992 р. в процесі імплементації пакета 'Делор-1' усі держави-члени, за винятком Греції, Іспанії, Португалії та Ірландії, мали збільшити свої чисті внески до бюджету Співтовариства, а список чистих донорів, окрім Німеччини та Сполученого Королівства, мала поповнити Франція. Збільшення кількості чистих донорів Євросоюзу в умовах жорсткого фіскального тиску на національному рівні сприяло кількісному збільшенню в Раді табору прихильників режиму економії. Однак чотири країни-бенефіціари політики згуртування продовжували вимагати збільшення обсягів фінансування для перерозподілу, особливо з урахуванням перспективи створення ЕВС. У процесі дуже складних переговорів у межах Единбурзького самміту Ради дії бенефіціарів політики згуртування координував прем'єр-міністр Іспанії Феліпе Гонсалес (Felipe Gonzales). У випадку відмови держав-членів підписати угоду щодо бюджету він погрожував накласти вето на інші домовленості, досягнуті в Единбурзі, зокрема щодо специфічної ситуації в Данії. На заключному етапі переговорів під час зустрічі за сніданком канцлер Коль та президент Мітеран домовилися підписати збільшення бюджету, що перевищувало запропонований у листопаді британською службою головування компромісний рівень. Британському прем'єр-міністру нічого не лишалося, як погодитися з домовленістю, у якій було передбачено збільшення обсягів витрат порівняно з пропонованим Британією варіантом. Однак Джону Мейджору вдалося захистити британські пільги, які пропонувалося скасувати на попередніх переговорах. У листопаді уряди шести держав-членів, у тому числі Німеччини та Франції, заперечували принципи та суть компенсацій, які отримувала Велика Британія. Проте ті країни, що виступали проти британських пільг, не могли наполягти на їх скасуванні на Единбурзькому самміті, оскільки усвідомлювали значення підписання бюджетної угоди і потенційний вплив цього питання на дискусії щодо ратифікації маастрихтських домовленостей, які мали відбутися у Палаті общин під Новий рік.

Країни-бенефіціари згуртування мали всі підстави бути задоволеними умовами, затвердженими в Единбурзі (див. розділ 9). Підписаною угодою передбачалося збільшення на 41 відсоток витрат на 'структурні операції', що мало фактично привести до подвоєння фінансових потоків до бідніших членів Співтовариства. Крім того, учасники переговорів погодилися фінансувати діяльність нової інституції -- Фонду згуртування (Cohesion Fund), завданням якого мало стати надання допомоги чотирьом країнам-бенефіціарам у забезпеченні відповідності критеріям конвергенції для вступу до ЕВС. Окрім структурних фондів, Комісія досягла певного успіху у виробленні домовленості щодо додаткових внутрішніх витрат, хоча при цьому передбачалося, що витрати на проведення внутрішньої політики зростатимуть швидше, ніж зовнішні витрати. Однак уряди держав-членів відмовилися затвердити істотне збільшення витрат у таких сферах, як дослідження та розвиток, транспортні мережі та телекомунікації. Натомість питання сільського господарства виявилися значно менш спірними, ніж у 1988 р. Сторони з готовністю погодилися на застосування загальних положень, затверджених у 1988 p., згідно з якими витрати СПСГ мали зростати в темпі, що не перевищує 74 відсотки темпів зростання ВНП Співтовариства. Домовленості про додаткові витрати для фінансування зовнішніх заходів також вдалося досягти порівняно легко, оскільки уряди держав-членів поділяли ідею про розширення ролі Союзу в Європі після закінчення 'холодної війни'.

Метод забезпечення надходжень не зазнав істотних змін. Радикальна пропозиція Бельгії про запровадження нового податку Співтовариства підтримки не знайшла. Натомість було досягнуто домовленості про певні зміни балансу між третім та четвертим ресурсами, спрямовані на зміцнення зв'язку між внесками до бюджету і платоспроможністю дер-жави-члена. Комісія вже давно обстоювала ідею запровадження прогресивної доходної бази, яка б враховувала 'відносний економічний потенціал' держав-членів. Згідно з пропозицією Комісії, четвертий ресурс, заснований на ВНП, повинен розподілятися зважено, на базі ПДВ, що має прогресивну базу. Незважаючи на серйозні заперечення, зокрема з боку італійського уряду, який найбільше втрачав від таких змін, було досягнуто домовленості про поступове збільшення четвертого ресурсу. Встановлений ліміт в 1,4 відсотка ПДВ було вирішено зберегти до 1995 p., із подальшим поступовим зниженням до 1 відсотка протягом 1995-1999 pp.

Загалом Единбурзька угода засвідчила прагнення урядів держав-членів до порівняно мирного вирішення бюджетних суперечок у межах Єв-росоюзу та застосування середньотермінової планової структури для фінансування Співтовариства. В пакеті 'Делор-2', розробленому на основі Брюсельської угоди, підписаному в лютому 1988 p., було ще раз підкреслено більш прагматичний і поступовий стиль ведення переговорів. І цього разу вирішальну роль у розробці пакета, який підтримали уряди держав-членів та Європарламент, відіграла Комісія.

Динаміка бюджетної політики та баланс сил з бюджетних питань в межах Євросоюзу після підписання Единбурзької угоди почали швидко змінюватися. По-перше, значне збільшення обсягів бюджету призвело до створення 'клубу чистих донорів', члени якого утворили табір прихильників режиму економії, котрих понад усе хвилював рівень їхніх фінансових внесків до бюджету ЄС. До затвердження пакета 'Делор-1' єдиними великими 'чистими донорами' були Німеччина та Велика Британія, тоді як у 1990-х pp. на донорів перетворилася більшість держав (див. рис. 8.2). Бюджетні угоди 1988 р. та 1992 р. вдалося підписати значною мірою завдяки готовності канцлера Коля та німецького уряду взяти на себе більшу частину додаткового бюджетного тягаря. Ряд урядів Німеччини підтверджували готовність своєї країни бути стратегічним донором бюджету ЄС, однак їх хвилювало також, щоб така позиція не сприймалася урядами інших держав-членів як готовність збільшувати свої внески до нескінченності. У 1984 р. німецька сторона на переговорах звернула увагу на постійне збільшення фінансового навантаження на свою країну і запропонувала пропорційно зменшити частку Німеччини у фінансуванні 'британських пільг'. Після об'єднання Німеччини в 1991 р. країна перемістилася з другого на шосте місце серед країн Єв-росоюзу за рівнем доходів на душу населення, однак при цьому лишилася головним донором бюджету Співтовариства. Удар, завданий бюджету Німеччини витратами, пов'язаними з об'єднанням країни, істотно вплинув на позиції німецького уряду з бюджетних питань; від того часу німецька сторона при кожній зручній нагоді ставила питання щодо розподілу фінансового тягаря. Уряд Нідерландів після того, як з'ясувалося, що країна перетворилася з чистого бенефіціара на значного чистого донора бюджету ЄС (особливо у перерахунку на душу населення), також почав приділяти пильну увагу проблемі справедливості. Після розширення ЄС у 1995 р. 'клуб чистих донорів' поповнили Швеція, Фінляндія та Австрія.

По-друге, на Копенгагенському самміті Європейської ради у 1993 р. уряди держав-членів у принципі погодилися з розширенням Євросоюзу на схід. Як і всі попередні акти, розширення це повинно було привести до зміни існуючого бюджетного балансу та серйозних змін у політичній практиці. Крім того, приєднання такої великої кількості порівняно бідніших держав мало привести до збільшення інтенсивності процесів перерозподілу і збільшення бюджету. Ця тема протягом певного часу була предметом бурхливих дискусій, особливо у період одразу після підписання Маастрихтського договору, коли легітимність нового ЄС була поставлена під сумнів. У березні 1999 р. несподівано виникли управлінські проблеми, і всьому складові Комісії під головуванням Жака Сантера після оприлюднення різко критичного звіту з питань фінансового менеджменту довелося піти у відставку. Цей епізод істотно вплинув на характер переговорів стосовно 'Програми 2000'.

3. Управління збільшеним бюджетом

Боротьба за бюджетні ресурси у Співтоваристві та міжінституційна боротьба за бюджетну владу певною мірою відтіснили на другий план питання 'вартості грошей', підзвітності та якості фінансового менеджменту, який здійснювала Комісія. Однак ці питання бюджетної політики стрімко набули актуальності після збільшення обсягів бюджету. У 1990-і pp. було зроблено декілька спроб поліпшити фінансовий менеджмент, але цього виявилося недостатньо, щоб запобігти виникненню проблеми неефективності фінансового менеджменту, яка набула вибухонебезпечного характеру в 1999 р. У Комісії, яка розпочала роботу під головуванням Жака Сантера у січні 1995 p., відповідальність за поліпшення фінансового менеджменту в межах Комісії та боротьбу із зловживаннями у бюджетній сфері було покладено на фінського комісара Еркі Ліканена (Erkki Liikanen) та його шведського колегу Аніту Ґраден (Anita Gradin). Нова Комісія почала з розв'язання деяких внутрішніх управлінських проблем у межах самої Комісії -- організації, що надто довго приділяла більше уваги змінам політики, аніж управлінню нею. З метою підвищення потенціалу Комісії в галузі фінансового менеджменту Ліканен і Ґраден започаткували програму, названу 'Sound Financial Management' (Ефективний фінансовий менеджмент) (Commission 1995e; Laffan 1997a).

Управління бюджетом, яке у 1996 р. потребувало 370 000 індивідуальних вказівок щодо витрат та виплат, становить серйозну проблему. Виконання бюджету ЄС характеризується розпорошенням відповідальності між Комісією та державною владою в державах-членах: 88 відсотків бюджету координується в інтересах Союзу державами-членами. Комісія значною мірою покладається на можливості органів влади національного рівня щодо забезпечення доходів і виконання законів. Водночас складність європейських правил гри, зокрема в галузі сільського господарства та регіональної політики, призводить до утворення прогалин, які можуть бути використані для зловживань бюджетом ЄС. Ціла низка виплат по сільськогосподарських субсидіях та експортні пільги створюють широкі можливості для зловживань. Повідомлення про зловживання в галузі виробництва оливкової олії, м'яса, вина та риби, які сягають у деяких випадках мільйонів екю, підривають довіру до політики Співтовариства. В повідомленнях преси часто згадуються різноманітні афери, пов'язані, зокрема, з підробкою митних документів для одержання експортних компенсацій, заміною етикеток на різних продуктах харчування з метою отримання вищих компенсацій, претензіями на отримання виплат за неіснуюче поголів'я худоби та закладання неіснуючих продуктів харчування на інтервенційне зберігання. Реальний обсяг зловживань, пов'язаних з бюджетом ЄС, з достатнім ступенем точності не відомий нікому: часто називають цифри у 7--10 відсотків бюджету, однак їхню реальну величину ніколи не вдавалося переконливо довести. Дослідження каналів зловживань вказують на те, що деякі держави-чле-ни виявляють надмірну поблажливість і неквапливість при розслідуванні зловживань з бюджетом ЄС, оскільки не бажають витрачати додаткові національні ресурси, аби до того ж у результаті ще й отримати менше коштів з бюджету Євросоюзу.

Угода 1975 p., що передбачала створення Рахункової палати (яка розпочала роботу в Люксембурзі в 1977 p.), сприяла посиленню прагнення різних інституцій до систематичнішої відповідальності. У своєму першому звіті (European Court of Auditors, 1978) Рахункова палата поставила питання про зловживання в бюджетній сфері і продовжувала робити це в усіх своїх наступних звітах. Звіти Палати часто містили серйозну критику якості фінансового менеджменту, здійснюваного Комісією. Згідно зі статтею 188с ДЄС, на Європейську рахункову палату було покладено додаткові обов'язки в галузі фінансового менеджменту, пов'язані передусім з необхідністю складати щороку формулювання гарантій (statement of assurance -- SAD) для Ради та ЄП, аби показати, що фінансові трансакції, які лежать в основі бюджету, є законними і правильними. Усвідомлюючи, що регулярні звіти про зловживання в бюджетній сфері сприятимуть зменшенню довіри громадськості до процесів європейської інтеграції, Комісія, Рада, Європейська рада та ЄСС почали шукати шляхи розв'язання цієї проблеми. У 1988 р. Комісія створила Центр з боротьби зі зловживаннями (Unite de Coordination de la Lutte Anti-frau-de -- UCLAF), a 1989 p. сформулювала програму з 45 пунктів. Європейський суд також взяв участь у цій роботі, визначивши юридичну відповідальність держав-членів за ліквідацію порушень у використанні фондів ЄС, Наприклад, у справі 1989 р. про махінації з продажем кукурудзи, нібито вирощеної у Греції, а насправді імпортованої з Югославії, ЄСС ухвалив, що держави-члени, згідно з 'пунктом про лояльність' (стаття 5 ЄЄА, нині стаття 10), зобов'язані розглядати справи про зловживання у сфері ЄС у спосіб, аналогічний тому, що застосовується у справах про зловживання фінансовими ресурсами на національному рівні.

Європейська рада також використала свій авторитет у боротьбі зі зловживаннями, ухваливши у червні 1993 р. на Копенгагенському самміті спеціальну декларацію. В ній підкреслювалася 'важливість повної імплементації положень ДЄС (стаття 209а, нині стаття 280), згідно з якими, держави-члени зобов'язані вживати таких самих заходів для боротьби зі зловживаннями, що зачіпають фінансові інтереси Співтовариства, як і у випадку зловживань, що зачіпають їхні власні фінансові інтереси'. Запровадження цьото принципу було спричинене поширенням переконань, згідно з якими, органи влади національного рівня розслідують справи про зловживання з національними фінансами з більшою наполегливістю, ніж зловживання в бюджетній сфері Співтовариства. Комісія стала виявляти більшу активність у сфері моніторингу і координації програм ЄС на національному рівні. У грудні 1994 р. Рада (готуючи угоду у сфері юстиції та внутрішніх справ) досягла загальної домовленості щодо системи 'штрафних санкцій', яка дала б змогу дер-жавам-членам накладати стягнення на компанії та окремих осіб, які незаконно використовували кошти ЄС. Таким чином, зловживання у бюджетній сфері ЄС почали трактуватися практично, як кримінальний злочин, хоча прямо про це ніде не вказувалося.

Збільшення кількості політичних інструментів, що фінансувалися з бюджету ЄС, зробило актуальним не лише питання відповідальності, а й питання ефективності. Чи повертається платникам податків Співтовариства 'вартість сплачених коштів' через витрати на регіональну політику, професійну підготовку, освіту, дослідження та розвиток? Погляди політиків та наукових експертів стосовно підстав для здійснення різних видів державних витрат, а також вигід від прямого втручання, розділилися. Комісія, пам'ятаючи, що збільшення обсягу ресурсів необхідно обгрунтувати позитивними оцінками корисності поточних витрат, намагалася підвищити ефективність застосування різноманітних бюджетних інструментів. Раніше невеликий обсяг коштів, обмеженість людських ресурсів, багаторівневий характер системи реалізації та відсутність інформації і досвіду не давали змоги Комісії належним чином оцінити ефективність витрачання коштів Євросоюзу. Підвищення уваги до питань фінансового менеджменту вимагало концентрації зусиль у сфері систематичнішого оцінювання.

Хоча зусилля Комісії з поліпшення управління та проведення оцінювання за фінансовий період 1994--1999 pp. перестали носити чисто символічний характер, багато хто продовжував вважати, що управління фінансами ЄС здійснюється недостатньо ефективно. Цей скептицизм стосувався не лише Комісії, а й, що важливіше,-- управління фінансами ЄС на національному рівні. У річному звіті Рахункової палати за 1997 р. ця проблема згадується кілька разів:

'У державах-член ах боротьба зі зловживаннями є, як правило, синонімом відсутності хоч якоїсь інтегрованої стратегії, причому пріоритет зазвичай віддається національним структурам. Відмінності у юридичних та адміністративних системах різних держав-членів становлять додаткову групу факторів ризику, які з високою ймовірністю можуть бути використані шахраями' (European Court of Auditors, 1998:5).

'У деклараціях щодо витрат, здійснених державами-членами, трапляється велика кількість помилок та неточностей, які істотно знижують їхню достовірність' (European Court of Auditors, 1998:10).

Для поліпшення менеджменту фінансів ЄС на національному рівні Комісія налагодила співпрацю з групою особистих представників міністрів фінансів різних країн. Крім того, Комісія підписала фінансові протоколи з державами-членами про їхню відповідальність за здійснення менеджменту коштів ЄС. Подібні заходи вживалися також у контексті ЕВС з метою покращення дисципліни у сфері національних бюджетів.

У січні 1999 р. політична увага знову була прикута до менеджменту фінансів ЄС самою Комісією. Приводом для загострення уваги був класичний парламентсько-виконавчий конфлікт щодо підзвітності. Частково його причиною були підозри ЄП та засобів масової інформації щодо неефективності управління бюджетом ЄС та можливих фінансових зловживань. На розгляд Європарламенту було подано пропозицію про винесення вотуму недовіри Комісії, однак у січні 1999 р. члени Європарламенту проголосували проти цього в обмін на зобов'язання Комісії співпрацювати зі спеціальною слідчою групою. Для розслідування звинувачень служб Комісії у неефективному управлінні і зловживаннях Європарламентом була створена група з п'яти 'гуру' (юристів та аудиторів), їхній звіт (Committee of Independent Experts, 1999) був представлений Комісії в березні 1999 р. У ньому повідомлялося про проблеми, пов'язані з туризмом, середземноморською та освітньою програмами, а також діяльністю офісу Європейського Співтовариства з гуманітарних питань. У звіті було зроблено висновок про те, що неефективне управління з боку Комісії 'означало, по суті, визнання політичною владою своєї неспроможності контролювати виконавчі органи, якими вона покликана була керувати. Втрата контролю від початку була і є серйозним прорахунком у роботі як усіх, окремо взятих членів Комісії, так і Комісії в цілому'. 1 далі: 'Стало практично неможливо знайти когось, хто мав би хоча б найменше почуття відповідальності' (Committee of Independent Experts, 1999:142). Політичний контекст, у якому було оприлюднено проект звіту, та його загальний тон не лишили Комісії ніякого вибору; після драматичного нічного засідання було ухвалено рішення про відставку. Стало зрозуміло, що інакше ЄП ухвалить вотум недовіри і змусить колегію комісарів піти у відставку на наступному пленарному засіданні.

На переговорах щодо майбутнього фінансування Євросоюзу Комісія застосувала модель, випробувану в процесі переговорів щодо 'Делор-1' та 'Делор-2', намагаючись пов'язати новий фінансовий прогноз зі змінами в Договорі. Свої пропозиції щодо 'Програми 2000' Комісія подала в липні 1997 p. (Commission 1997І), одразу після досягнення домовленості щодо підписання Амстердамського договору. Ці пропозиції стали результатом інтенсивної роботи в межах Комісії широкого спектра міжслу-жбових комітетів під загальним керівництвом координаційного комітету, очолюваного Генеральним секретарем Комісії Карло Трояном (Carlo Trojan). У загальному вигляді пропозиції були згруповані за трьома напрямами: фінансовий прогноз на період з 2000 р. до 2006 p.; реформа політики Євросоюзу, в першу чергу СПСГ та структурних фондів, з урахуванням запланованого розширення; докладний коментар щодо проведення розширення. Детальні пропозиції за кожним пунктом реформ Комісія подала 18 березня 1998 р. на Кардифському самміті Європейської ради (15--16 червня 1998 p.). Граничним терміном для досягнення політичної домовленості щодо всього пакета, з урахуванням того, що у червні мають відбутися вибори до ЄП, було визначено березень 1999 р. Період обговорення пакета припав на термін головування Австрії (друга половина 1998 р.) та Німеччини (перша половина 1999 p.). На перші три місяці 1999 p., аби прискорити темпи ведення переговорів, було заплановано дуже щільний графік проведення засідань на всіх рівнях, у тому числі два засідання Європейської ради.

Обговорювані питання розглядалися з повною серйозністю в усіх столицях та національних інституціях ЄС, оскільки вони стосувалися надзвичайно важливого, критичного періоду в розвитку Євросоюзу, протягом якого змінювалися не лише відносні вигоди та витрати, а й правила гри. До того ж результати обговорення програми могли істотно вплинути на загальну динаміку інтеграції. Небезпека втягування у запеклі бюджетні баталії стала надзвичайно гострою:

'Все це може послужити стимулом до запеклих дискусій стосовно розподілу фінансового тягаря, які нагадують виснажливі баталії, що їх вела баронеса Тет-чер, і які можуть загальмувати ухвалення рішень з інших питань на декілька років. Це, в свою чергу, призведе до конфронтації між багатими і бідними країнами, виробниками сільськогосподарської продукції та всіма іншими і навіть між Німеччиною та Францією, які складають дует, що лежить в основі Співтовариства. При цьому може загальмуватися весь процес розширення, запланований з метою залучення до Євросоюзу новостворених демократичних держав Центральної та Східної Європи' (Quentin Peel, Financial Times, 20 October 1998).

Пропозиції Комісії

Докладні пропозиції, подані Комісією у березні 1998 p., утворили фундамент, на основі якого обговорювалися основні питання та розв'язувалися конфлікти (див. табл. 8.1). Основними елементами були майбутні: фінансування, структурні витрати та витрати в галузі сільського господарства.

* Майбутнє фінансування на період 2000--2006 pp. Граничний обсяг фінансових ресурсів зберігається на рівні 1,27 відсотка ВНП Співтовариства (рівень встановлений у 1999 р. для 'Делор-2'), тоді як усі інші збільшення залежатимуть від зростання ВНП. При цьому бюджетні зобов'язання у 2006 р. заплановані на рівні € 105 млрд.

* Структурні витрати. На період з 2000 р. до 2006 р. планується зберегти структурні витрати на рівні 0,46 відсотка ВНП Співтовариства (рівень встановлений у 1999 р. для 'Делор-2'). При цьому € 246 млрд. мають бути виділені нинішнім державам-членам і € 46 млрд.-- кра-їнам-кандидатам (як до, так і після приєднання). Регіони, визначені у цілі №1, як і раніше, отримуватимуть близько двох третин загального обсягу структурних фондів; кількість стратегічних цілей передбачається скоротити з 6 до 3; 10 відсотків витрат зі структурних фондів відраховуються у резерв підтримки ефективності для тих регіонів, що використовуватимуть кошти в інновативний спосіб; передбачається продовження діяльності Фонду згуртування з проміжним переглядом списку країн, на які ця діяльність поширюється (див. розділ 9).

* Сільське господарство. Передбачається продовження реформи СПСГ згідно з напрямами, визначеними в межах реформи Макшері у 1992 p., з подальшим обмеженням цінової підтримки, наданням компенсації фермерам у формі прямих виплат та перенесенням наголосу на розвиток у сільській місцевості та захист довкілля (див. розділ 7). Ці пропозиції уособлюють серйозну спробу обмежити витрати в галузі сільського господарства.

Комісія вирішила не пропонувати збільшення граничного обсягу 'власних ресурсів', для якого довелося б пройти процедуру ратифікації національними парламентами і яке могло б спричинити бурхливі внутрішні дискусії з питань майбутнього фінансування. Пропозиції Комісії щодо структурних фондів та СПСГ були розраховані на те, щоб забезпечити змогу скоригувати ці політичні стратегії з урахуванням як майбутнього розширення ЄС, так і передбачуваних переговорів з міжнародної торгівлі. На відміну від своїх найбільш радикальних пропозицій 1987-- 1991 pp. для 'Програми 2000' Комісія обрала обережну стратегію поступового коригування, замість того щоб боротися за істотне збільшення ресурсів та залучення нових джерел фінансування. Це відобразило зміни політичного клімату, що сталися після об'єднання Німеччини, побоювання щодо потенційних витрат, пов'язаних з розширенням, а також вплив критеріїв зближення для приєднання до ЕВС на національні бюджети.

Проведення обговорення 'Програми 2000', як комплексу взаємопов'язаних переговорів з широкого спектра питань, стало справжнім випробуванням для інституцій ЄС. Основну роль відіграли служби головування, що змінювали одна одну протягом періоду обговорення, і, зокрема, німецька служба головування. Рада із загальних питань (РЗП) виконувала функції із загальної координації; Раді Екофіну було відведено спеціальні функції з фінансових аспектів майбутнього фінансування ЄС; Рада з питань сільського господарства розробляла угоду щодо СПСГ. Враховуючи делікатний характер усіх питань, РЗП стала важливим фільтром для Європейської ради, де ухвалювалися всі найважливіші рішення.

Підрозділи Ради -- Корепер II та Корепер І, а також Спеціальний комітет з питань сільського господарства та відповідні робочі групи теж інтенсивно залучалися до цього процесу. Окрім формального апарату Ради, над технічними моментами різних складових пропозицій працювали численні спеціальні групи високого рівня. Серед них були група 'Friends of the Presidency', група з питань структурних заходів та група високого рівня, що займалася питаннями реформи СПСГ. У такий спосіб, окрім тих вищих посадовців національних міністерств, що працювали на регулярній основі в комітетах Ради, до переговорів були формально залучені й інші посадовці національного рівня. Так вдалося підвищити здатність системи до проведення у короткий термін переговорів з широкого спектра різних справ. Процес переговорів було розподілено за трьома напрямами: фінансовий прогноз на майбутнє, структурні фонди та СПСГ, причому останній напрям у січні 1999 р. було розділено на окремі 'переговорні бокси' (negotiating boxes), за висловом служби головування Німеччини. Основним завданням служби головування Німеччини було вчасне заповнення цих 'боксів' узгодженим текстом, з тим, щоб представити готову угоду на самміті Європейської ради у Берліні в березні 1999 р.

4. Берлінський результат

У січні 1999 р. мало хто зважився б передбачити, що угода про фінансовий прогноз, незважаючи на низку фундаментальних питань, що потребували проведення переговорів, буде узгоджена до березня. Німецька служба головування і передусім новий канцлер ФРГ Герхард Шредер (Gerhard Schroder) були рішуче налаштовані на завершення переговорів у визначений термін. З низки причин для німецького уряду досягнення угоди протягом терміну головування також було не менш важливим. По-перше, на початку березня пішов у відставку Оскар Лафонтен (Oskar Lafontaine) -- міністр фінансів Німеччини, що зміцнило контроль канцлера над урядом. По-друге, відставка Комісії на початку березня, незадовго до початку берлінського засідання, поставила Європейську раду перед фактом політичної та інституційної кризи, яка у випадку, якщо її не буде подолано, загрожувала негативно вплинути на процес впровадження нової єдиної валюти. По-третє, у той момент, коли керівництво Євросоюзу зібралося у Берліні, криза у Косово переросла у війну. Таким чином, назріла нагальна необхідність досягнення домовленості щодо фінансового прогнозу.

Угода, підписана рано-вранці у Берліні, виявилася досить близькою до бюджетних цифр, запропонованих Комісією. Пропонована Комісією сума бюджетних зобов'язань на 2006 р. € 105,2 млрд. була скорочена до Є90,2 млрд. Граничний обсяг асигнувань по виплатах було встановлено на рівні 1,13 відсотка ВНП. Сюди входили й кошти на фінансування процесу приєднання. Ця сума була досить близькою до 1,27 -- відсоткового граничного рівня, встановленого для наявних 'власних ресурсів'. Таким чином, Берлінською угодою було передбачено консолідацію бюджетних ресурсів Єиросоюзу, що різко контрастувало з істотним їхнім збільшенням у 1988 р. та 1992 р. (див. табл. 8.2). Пропонований Комісією обсяг витрат було скорочено за всіма статтями: пропозиція на 2006 р. у галузі сільського господарства зменшена з € 51,6 млрд. до € 41,6 млрд.; структурні фонди скорочено з Є 32,5 млрд. до € 29,1 млрд.; на фінансування внутрішньої політики виділялося не € 7,6 млрд., а € 6,2 млрд. Таким чином, затверджена бюджетна стратегія виявилася скоріше напруженою, ніж експансіоністською. Цей результат слід розглядати з урахуванням пропозицій Комісії, в яких відобразилась потреба у запровадженні бюджетної економії.

Основні розбіжності у поглядах між державами-членами стосовно нового пакета були достатньою мірою артикульовані ще на етапі підготовки до переговорів. Найважливішими були розбіжності: між чистими донорами і чистими бенефіціарами; між великими донорами і країнами, внески яких були пропорційно меншими; між тими, хто прагнув поглиблення реформи СПСГ, і тими, хто наполягав на збереженні існуючої системи; між СК, з його бюджетними пільгами, і тими, хто прагнув скасувати механізм надання пільг³. Ці розбіжності у поглядах трансформувалися у розкол між середземноморськими країнами та їхніми північними партнерами, а також розкол між Францією та Німеччиною з питань сільського господарства. Найважливішими питаннями були ті, що пов'язувалися з традиційними бюджетними проблемами розподілу фінансового тягаря та способу, у який модель витрат ЄС та формування його надходжень впливають на чисті фінансові потоки. Проте співвідношення сил з цих питань змінилося, а 'тінь' майбутнього розширення ЄС сприяла кількісному збільшенню табору тих, хто віддавав перевагу контролю та обмеженню витрат ЄС.

Збільшення 'клубу чистих донорів' особливо яскраво виявилося в активізації вимог з їхнього боку щодо створення справедливішої системи розподілу фінансового тягаря. Попередній уряд Німеччини, керований канцлером Колем, і новий уряд під керівництвом Герхарда Шредера недвозначно дали зрозуміти, що вони зацікавлені у скороченні свого чистого внеску в обсязі € 10 млрд., що складає 50 відсотків річного загального обсягу. Переважна більшість німецького політикуму погоджувалася з тим, що попередній рівень внесків є надто обтяжливим. Голандія стверджувала, що у 1996 р. вона стала найбільшим донором у Євросоюзі в перерахунку на душу населення; її міністр фінансів Ґерит Залм (Gerrit Zalm) вимагав 'поліпшення нашої чистої позиції, і, крім того, ми наполягаємо на встановленні обмежувального критерію чистих внесків, який

мав би загальний характер, а не слугував лише для забезпечення британських пільг' (Financial Times, 16 October 1998). Два інші великі чисті донори, Швеція та Австрія, також додали свій голос до хору, що доводив необхідність запровадження режиму економії та вимагав змін у системі розподілу фінансового тягаря. Лейбористський уряд Великої Британії відчував дедалі більші труднощі з обгрунтуванням пільг для своєї країни, 'виторгуваних' у 1984 р. консерваторами; головною метою лейбористів було збереження британських пільг, які ставили країну у привілейованіше становище порівняно з іншими членами клубу чистих донорів. Франція і меншою мірою Італія, чиї чисті внески були мінімальними, загалом розглядалися як держави, що цілком можуть взяти на себе більшу частку фінансового тягаря, з чим обидва уряди, звісно, категорично не погоджувались. Упродовж низки попередніх раундів бюджетних переговорів Франції вдавалося відстояти свою частку надходжень в межах СПСГ, і вона не збиралася відступати зі звичних позицій без бою.

Головні бенефіціари бюджету ЄС, зокрема країни середземноморського басейну, відчули, що 'їхня позиція опинилася під загрозою. Вони продовжували докладати максимуму зусиль для обгрунтування необхідності більшого перерозподілу коштів у межах Євросоюзу і не погоджувалися з фінансуванням розширення на схід за рахунок скорочення бюджетних потоків до власних країн. Представники Іспанії рішуче стали на захист політики згуртування і відмовилися підтримати будь-які істотні скорочення. Уряди двох менших середземноморських країн, Греції та Португалії, значною мірою підтримали позицію Іспанії, хоча не так прямолінійно висловлювали свої погляди. Ірландія опинилася у нелегкому становищі країни, яка ось-ось увійде до клубу чистих донорів. Високі темпи економічного росту у 1990-і pp. істотно перевищували порогові значення, що давало змогу цій країні зберегти свій статус у межах цілі № 1, необхідний для отримання допомоги зі структурних фондів. Пропозиції Комісії щодо СПСГ також були надто непопулярні серед потужного ірландського сільськогосподарського лобі. Тому головною метою ірландського уряду було домогтися рішення про те, щоб скорочення надходжень з бюджету ЄС відбувалося поступово, у декілька етапів, аби дати змогу ірландській валютно-фінансовій системі пристосуватися до нових умов.

Поновлення дискусії щодо розподілу фінансового навантаження змусило уряди держав-членів вимагати від Комісії дослідження системи 'власних ресурсів' та їхнього впливу на держави-члени, аби створити об'єктивну основу для проведення дискусій. Комісія розпочала таке дослідження з певними застереженнями, оскільки їй ніколи не вдавалося повністю подолати традиційне небажання розраховувати 'чисті баланси'. Проте керівництво Комісії дійшло висновку, що краще буде, якщо дискусії провадитимуться на основі розрахунків, зроблених Комісією, аніж на основі часто викривлених національних даних. Крім того, в угоді про пільги Великої Британії, підписаній у 1984 р. у Фонтенбло, зазначалося, що 'кожна країна-член, яка несе надто великий бюджетний тягар у порівнянні з відносним рівнем свого добробуту, має право у відповідний час вимагати належного коригування цього тягаря' (European Council, 1984). На основі угоди 'Делор-2' низка інших чистих донорів, окрім ОК, почала заявляти про наявність згаданого 'надмірного тягаря'. В жовтні 1998 р. Комісія опублікувала звіт про 'власні ресурси' (Commission, 1998a). У ньому в комплексному та ретельно обґрунтованому вигляді було показано, хто скільки сплачує до бюджету ЄС і хто скільки з нього одержує. Хоча уряди деяких країн, зокрема Люксембургу, мали заперечення щодо категоризації різних видів витрат, загалом у згаданому звіті було представлено більш-менш об'єктивну картину чистих фінансових потоків. Звіт підтвердив, що Німеччина, Швеція, Австрія, Нідерланди та Велика Британія є головними донорами ЄС, і таким чином додав ваги їхнім аргументам щодо розподілу фінансового тягаря; крім того, автори звіту запропонували три шляхи виправлення бюджетних дисбалансів у відповідний час.

Головною темою переговорів став перерозподіл фінансового тягаря. Враховуючи поновлення дискусій щодо фінансового тягаря та 'тінь' майбутнього розширення ЄС, перед учасниками постало складне завдання формулювання угоди, яку можна було б затвердити на основі консенсусу, незважаючи на дуже різноманітні початкові пріоритети дер-жав-членів. Процес формулювання угоди передбачав проведення дискусій стосовно того, скільки витрачає Євросоюз, яким має бути баланс між різними політичними сферами та яким чином будуть забезпечені надходження до бюджету.

В галузі сільського господарства Комісія прагнула домогтися скорочення цінової підтримки за рахунок ЄСРГФ зі 100 відсотків до 75 відсотків загальної суми витрат із забезпеченням решти фінансування за рахунок національних бюджетів. Цю пропозицію щодо 'співфінансу-вання' активно підтримала Німеччина, оскільки її ухвалення означало б істотне скорочення бюджетного внеску цієї країни. Така позиція призвела до прямої конфронтації між німецьким урядом та урядом Франції, який очолював опозицію проти, як вони її називали, 'фундаментальної атаки на принципи СПСГ'. З політичного боку, Франція не бажала виникнення у ЇЇ внутрішній політиці розколу між платниками податків і фермерами і тому запропонувала застосувати, як альтернативний підхід для зниження спільних цін, механізм 'дегресії'. Активні заперечення з боку Франції не дали змоги ухвалити практику співфінансування.

У другій половині 1998 р. набула популярності концепція 'бюджетної стабілізації'. У своєму звіті, опублікованому наприкінці листопада 1998 p., служба головування Австрії стверджувала, що бюджет ЄС слід стабілізувати на рівні показників 1999 р. і до 2006 р. вносити до нього лише поправки на інфляцію. Згідно з пропонованим сценарієм, загальна сума асигнувань по виплатах на період 2000--2006 pp. мала бути заморожена на рівні € 85 млрд. на рік, а сільськогосподарські витрати стабілізувалися на сталому рівні -- € 40 млрд. на рік. 'Клуб чистих донорів' активно підтримав цю пропозицію. Уряд Франції, намагаючись запобігти запровадженню співфінансування в галузі сільського господарства, визнав за краще вирішити питання перерозподілу фінансового тягаря шляхом обмеження бюджетних витрат у цілому.

Пропонована програма бюджетної стабілізації передбачала істотне зменшення обсягу бюджету порівняно із запропонованими раніше Комісією € 105 млрд., або 1,13 відсотка ВНП, у 2006 р. Комісія виступила проти концепції стабілізації, остерігаючись її потенційних наслідків для пропозицій Комісії у сферах сільського господарства та регіональних витрат. І, звісно, проти 'заморожування' бюджету виступили країни-бе-нефіціари політики згуртування -- Іспанія, Греція, Португалія та Ірландія. Середня група країн, передусім Фінляндія, Люксембург та Бельгія, остерігалися, що 'нульовий приріст' може негативно вплинути на здатність Євросоюзу виконувати свої зобов'язання.

Оскільки концепція загалом зустріла підтримку, було розпочато діяльність з вироблення домовленості стосовно, як її називала австрійська служба головування, 'моделі раціональної стабілізації', яка б не суперечила цілям та зобов'язанням Євросоюзу (Agence Europe, 7--8 December 1998). Навіть іспанські політики відмовилися від, за висловом одного з дипломатів іншої країни, позиції 'ні, ні й ще раз ні' і почали використовувати термін 'стабілізація', хоча і з певними застереженнями: так, зокрема, для розрахунків майбутнього бюджету пропонувалося використати показники 1999 p.; стабілізація не повинна була поширюватися на кошти, виділені для оплати витрат, пов'язаних з розширенням ЄС; а існуючі політичні стратегії мали лишатися незмінними (Agence Europe, 7--8 December 1998). У процесі підготовки до Берлінського самміту учасникам пощастило дійти класичного європейського компромісу між 'табором нульового приросту', з одного боку, і урядами, що обстоювали необхідні збільшення бюджету,-- з іншого.

На останньому етапі переговорів (у березні 1999 р.) основні проблеми виникли довкола витрат у сферах сільського господарства та структурної політики. Служба головування Німеччини за підтримки 'клубу чистих донорів' наполегливо обстоювала встановлення на весь період дії нового фінансового прогнозу граничного обсягу витрат у сфері сільського господарства на рівні € 40,5 млрд. У висновках служби головування, сформульованих за результатами Берлінського самміту Європейської ради (див. European Council, 1999:5), спеціально відзначалося, що Комісія та Рада намагатимуться дотримуватися режиму економії, аби гарантувати, що загальні середньорічні витрати протягом 2000 -- 2006 pp. не перевищуватимуть у середньому граничного рівня у сумі Є 40,5 млрд. Проте цифри, від початку зазначені у фінансовому прогнозі, перевищували встановлену середньорічну межу у € 40,5 млрд. (див. табл. 8.2). На засіданні Ради з питань сільського господарства, яке відбулося на початку березня, було узгоджено програму реформ СПСГ, яка була значно менше обмежувальною, ніж запропонована Комісією. На вимогу президента Ширака на Берлінському самміті реформи були ще більш пом'якшені. Що найважливіше, запропоноване Комісією зниження цін на зерно на 20 відсотків у 2000 р. було замінено 15-відсотковим зниженням, яке до того ж передбачалося провести у два етапи: протягом 2000 -- 2001 та 2001 -- 2002 маркетингових років, а реформу системи закупівлі молока, у тому числі зниження цін, було відкладено до 2005 -- 2006 маркетингових років. Це рішення спричинило низку запитань, пов'язаних з його впливом на сільське господарство. Оцінки сільськогосподарських витрат неминуче є наближеними, оскільки у цій сфері чимало залежить від дії ринкових механізмів та коливань світових цін. Таким чином, невідомо, чи вдасться виконати зобов'язання щодо стабілізації витрат у цій галузі. Крім того, видається сумнівною можливість узгодити угоду щодо СПСГ з політикою Світової організації торгівлі (COT) (див. розділи 7 і 14). Представник Комісії відзначив, що позиція ЄС у COT є 'не настільки сильною, як вона могла б бути, якби було затверджено пропозиції Комісії' (Financial Times, ЗО March, 1999). З урахуванням майбутнього розширення може виявитися складним уникнення вимог щодо компенсаційних виплат. Французькі пропозиції стосовно системи 'дегресії' з часом могли б призвести до істотного скорочення прямих (компенсаційних) виплат фермерам і сприяли б встановленню жорсткої дисципліни витрат, однак у процесі підготовки заключної угоди вони не були належним чином враховані.

У висновках служби головування за результатами Берлінського самміту (European Council, 1999:5) міститься низка нових положень, які можуть вплинути на реалізацію пропозицій щодо СПСГ і привести до поглиблення реформ. Так, передбачається:

* переглянути фінансові умови до початку процедури розширення ЄС;

* ухвалити рішення щодо остаточної інтервентної ціни на зерно на 2002--2003 pp. з урахуванням ринкових змін;

* скласти звіт про стан справ у сфері торгівлі олійними культурами після двох років реалізації нових умов;

* здійснити перевірку стану справ у галузі виробництва м'яса і торгівлі ним у будь-який момент, коли цього вимагатимуть ринкові умови;

* заслухати у 2002 р. звіт Комісії про зміни ситуації у сфері сільськогосподарських витрат.

Залишається проаналізувати, яким чином все сказане вплине на узгоджений у Берліні пакет щодо витрат на період до 2006 p., особливо у контексті майбутніх переговорів у межах COT стосовно лібералізації торгівлі продукцією сільського господарства. Переговори щодо структурних фондів виявилися не менш складними, ніж переговори в галузі сільського господарства (див. розділ 9). Основна лінія розмежування пролягла між очолюваними Іспанією країнами -- бенефіціарами політики згуртування та рештою держав-членів. Однак пропозиції стосовно зміни статусу гірських та острівних територій Шотландії, Лісабону чи Хайно у Бельгії викликали захисну реакцію з боку окремих урядів. Протягом переговорного процесу іспанський уряд твердо стояв на тому, що мінімальним рівнем для структурних фондів, на який він готовий погодитися, мають бути запропоновані Комісією € 239 млрд. протягом семирічного періоду, для якого складається фінансовий прогноз. Чисті донори прагнули обмежити обсяг структурних фондів до € 200 млрд. Як показано в розділі 9, компромісу вдалося досягти на рівні € 213 млрд., причому більша частка цих коштів (69,7 відсотка) мала спрямовуватися в регіони, визначені в межах цілі № 1. Нинішні країни -- бенефіціари фонду згуртування (чотири країни) і надалі отримуватимуть фінансування, обсяг якого, за результатами проміжної перевірки, що відбудеться у 2003 p., може бути переглянутий.

Стосовно доходної сторони бюджету спостерігався сильний тиск на користь її зміни. У берлінських висновках (European Council, 1999:15) підкреслюються основні принципи управління системою 'власних ресурсів' і відзначається, що вона має бути 'справедливою, прозорою, ефективною у фінансовому розумінні і простою'. Було досягнуто домовленості щодо запровадження прогресивнішої системи 'власних ресурсів' з урахуванням 'платоспроможності', що дає змогу зменшити максимальну частку відрахувань з ресурсу ПДВ до 0,75 відсотка у 2002 р. та 0,50 відсотка у 2004 p., оскільки цей елемент надходжень визначений як регресивний для бідніших держав-членів. Як наслідок, ВНП-ресурс набуває більшого значення. Було також закладено положення про черговий перегляд системи у 2006 р.

Ще одне дуже спірне питання було пов'язане з вимогами про запровадження 'узагальненого механізму коригування', або 'чистого обмежувача', що забезпечить певний 'поріг' для внесків, при перевищенні якого держави-члени отримуватимуть пільги. Вимоги щодо запровадження чистого обмежувача підтримували уряди Німеччини, Голандії, Австрії та Швеції. Ці дискусії неминуче привернули увагу до механізму британських пільг, який інші великі чисті донори вважали несправедливим. Уряд Британії від самого початку заявив, що питання британських пільг обговоренню не підлягає, і зумів захистити свою позицію у Берліні, хоча заради цього йому довелося погодитися на запровадження деяких незначних змін до згаданого механізму. Берлінські висновки щодо пільг по внесках були складені таким чином, щоб виплати з боку Німеччини, Нідерландів, Швеції та Австрії були обмежені 25 відсотками їхньої умовної частки ВНП. Саме ці країни найбільше заперечували необхідність продовження дії британських пільг. Питання 'чистого обмежувача', ймовірно, знову постане на порядку денному після того, як стануть відчутними бюджетні наслідки розширення ЄС. Можна стверджувати, що Британії у Берліні пощастило 'вийти сухою з води' лише внаслідок тиску, спричиненого косовською кризою.

У процесі даних переговорів щодо бюджету важливий контекст створювало питання бюджетних витрат, пов'язаних з майбутнім розширенням Євросоюзу. Чистих донорів хвилювали не лише проблеми фінансового прогнозу до 2006 p., а й майбутня фінансова ситуація після того, як нинішні країни-кандидати стануть повноправними членами ЄС. Попередні оцінки витрат, пов'язаних з розширенням, зроблені на початку 1990-х pp., стали приводом до опублікування у пресі серії панічних статей, автори яких передрікали швидкий кінець СПСГ та масованих трансфертів, що здійснювалися до країн-бенефіціарів у Західній Європі. Попередні підрахунки витрат часто мали умоглядний характер, оскільки було незрозуміло, в який період відбуватиметься розширення і яким чином будуть трансформовані внутрішні політичні системи ЄС напередодні розширення. В одному із звітів 1992 р. стверджувалося: 'Перед ЄС стоїть жорстка дилема: або він має відмовитись на непередбачуваний термін від будь-яких амбіцій і беззастережно прийняти до свого складу європейські КЦСЄ, або їхнє прийняття до складу ЄС має бути доповнене змінами у бюджетних правилах' (CEPR, 1992: 73).

У підготовленому в 1993 р. документі Комісії, присвяченому майбутньому фінансової системи (Commission, 1993b: 112--114), було проаналізовано бюджетні витрати на розширення ЄС і екстрапольовано потоки європейських фінансів до двох найбідніших країн -- Греції та Португалії. Згідно з наведеними оцінками, Греція та Португалія до 1999 р. отримуватимуть грошові потоки на рівні 400 екю на душу населення на рік. Спираючись на ці дані, Комісія дійшла висновку, що потоки до 'више-градської четвірки' (Чеської Республіки та Словацької Республіки, Угорщини і Польщі) становитимуть близько 26 млрд. екю, а додаткове приєднання до ЄС країн Балтії, Болгарії та Румунії обійдеться ще у 54 млрд. екю. У період 1990--1992 pp. бюджетні потоки до країн Центральної та Східної Європи становили 3,5 млрд. екю. На Есенському самміті Європейської Ради у 1994 р. перед Комісією було поставлено вимогу підготувати звіти про можливі наслідки розширення для СПСГ та структурної політики. У низці звітів Комісія намагалася переконати 'старі' держави-члени у тому, що витрати на розширення будуть мати поступовий і керований характер і не завдадуть удару по системі фінансування.

Пропозиції 'Програми 2000' стосовно фінансування розширення ЄС формально спиралися на припущення про те, що деякі країни-кан-дидати приєднаються до Союзу у 2002 р. і отримають пакет допомоги до початку процедури приєднання для здійснення загальних структурних коригувань та реструктурування сільського господарства. Пропозиціями Комісії, опублікованими у березні 1998 p., передбачалося витратити € 1 млрд. на структурну політику і € 500 млн. на політику в галузі сільського господарства. Допомогу перед приєднанням передбачалося об'єднати з бюджетними потоками ЄС після приєднання, коли, згідно з оцінками Комісії (Commission, 1993a: 15), загальні витрати у нових дер-жавах-членах мали зрости з Є 6,45 млрд. у 2002 р. до Є 16,78 млрд. у 2006 р. Загальний тон і спрямування пропозицій Комісії свідчили про те, що витрати на надання допомоги перед приєднанням та витрати на розширення можна утримати в жорстких межах, передбачених загальним бюджетом ЄС. У Берліні уряди держав-членів домовилися, що ці пропоновані витрати для країн-кандидатів будуть виділені у спеціальний резерв для потреб розширення (див. табл. 8.4). Якщо приєднання відбуватиметься впродовж довшого періоду, гроші, виділені для країн-кандидатів, не можна буде використати для фінансування інших видів політики в існуючих державах-членах.

Країни-кандидати практично не мають можливості впливати на внутрішні дискусії в межах ЄС стосовно їхнього майбутнього фінансування. Вони можуть лише погодитись із загальними параметрами пропонованого фінансування, аж доки не стануть повноправними членами і не отримають змоги впливати на внутрішні дискусії (див. розділ 16). Берлінська угода щодо 'Програми 2000' лишається, по суті, уособленням старого підходу, який склався до розширення. її положення свідчать про те, що країнам-кандидатам не варто розраховувати на трансферти, сумірні за масштабами з тими, що їх отримують бідніші держави-члени, а також, на рівні сільськогосподарської підтримки,-- сумірні з тими, що були характерні раніше для СПСГ. Щойно країни-кандидати стануть повноправними членами і отримають право голосу і представництва у системі, як вони забажають змінити такий стан справ.

Висновки

Бюджетна політика в межах ЄС відзначається одночасно елементами непевності та факторами змін. Починаючи з 1988 p., нормою стали переговори з метою досягнення угод, розрахованих на кілька років, які укладаються у формі узгодженого фінансового прогнозу і є на сьогодні невід'ємною складовою політичної практики. Хоча всі три раунди бюджетних переговорів, розглянуті у цьому розділі, були складними і довготривалими, політичний процес продемонстрував свої можливості щодо вироблення результатів, здатних здобути загальне визнання. Таким чином, річний бюджетний цикл Євросоюзу був успішно інтегрований у середньотерміновий фінансовий прогноз, що зменшило небезпеку виникнення бурхливих суперечок та міжінституційних конфліктів. Проте вплив Комісії на кінцеві результати виявився значно сильнішим по відношенню до пакета 'Делор-1', ніж до двох наступних пакетів. Тобто загальні параметри, визначені у пропозиціях 1988 p.-- багаторічний фінансовий прогноз, реформа СПСГ та наголос на структурні витрати,-- зберегли свою чинність в усіх подальших угодах.

Домінування в бюджеті ЄС у 1960-і pp. сільськогосподарських інтересів виявилося досить тривалим. Франції, головному пропонентові СПСГ, протягом довшого часу вдавалося обстоювати свої Інтереси у цій політичній сфері. Однак у системі сільськогосподарської підтримки у 1990-і pp. відбувся рішучий поворот від ринкових заходів до компенсаційних виплат, а тягар фінансування став поступово переноситись зі споживачів на платників податків. Відносна вага сільськогосподарської підтримки у загальному бюджеті зменшилася з 80 відсотків у 1980-і pp. до 50 відсотків у 1997 р. Фундаментальних змін, таких, як ренаціоналізація частини сільськогосподарських витрат, вдалося уникнути, принаймні тимчасово. Однак СПСГ і надалі зазнавала тиску, який створювали вимоги COT та перспектива розширення ЄС на схід.

Наприкінці 1980-х pp. центральну роль у бюджетній політиці почало відігравати фінансування політики згуртування, особливо після приєднання Піренейських країн. Охоплюючи, згідно з Берлінською угодою, близько 30 відсотків загальних витрат, структурні фонди лишаються однією з традиційних складових бюджетної практики і впродовж тривалого часу є одним з основних елементів фінансів Євросоюзу. Необхідність у цих фондах викликана тривалим існуванням відмінностей у доходах на душу населення в різних частинах ЄС. Країни-кандидати будуть особливо зацікавлені у збереженні цієї статті витрат ЄС найближчим часом і в майбутньому. Проте виплати з цих фондів навряд чи коли-небудь сягнуть рівня трансфертів, які спостерігаються у традиційних федеральних системах.

Бюджет ЄС не відповідає принципам фіскального федералізму і навряд чи відповідатиме у майбутньому, незважаючи на виникнення ЕВС. Запровадження фіскального федералізму вимагає значно більших бюджетних ресурсів, ніж можна прогнозувати, враховуючи співвідношення політичних сил у Євросоюзі. Збільшення бюджету, затверджене у 1988 та 1992 pp., у зв'язку з активізацією інтеграційних процесів, змінилося стабілізаційними дебатами у 1998--1999 pp. 'Клуб чистих донорів' активно заперечує необхідність забезпечення Євросоюзу значно більшими фінансовими ресурсами. Чимало країн цього клубу, у тому числі й Німеччина, бажали б скоротити існуючий рівень витрат. Таким чином, солідарність у межах ЄС та потенційні трансферти до країн Східної Європи мають свої межі. Дискусії стосовно встановлення граничних рівнів чистих внесків різних країн,-- а не лише Великої Британії,-- ймовірно, триватимуть, оскільки деякі держави-члени, зокрема Німеччина, невдоволені результатами Берлінського самміту, що невигідні для їхнього національного добробуту. У Берліні німецькому урядові, обмеженому в діях своїм головуванням у Раді, довелося віддати перевагу укладенню угоди, а не скороченню власних внесків у бюджет ЄС. Отже, дискусії щодо перерозподілу фінансового тягаря, ініційовані Великою Британією ще у 1970-х та 1980-х pp., резонуватимуть у бюджетних дебатах ЄС ще тривалий час.

Стосовно більш загальних інституційних процесів, слід відзначити три аспекти, що сформувалися порівняно недавно. По-перше, Комісії доводиться працювати в умовах інтенсивного тиску, спрямованого на підвищення якості фінансового менеджменту, який вона забезпечує. По-друге, незважаючи на збільшення впливу у Раді міністрів фінансів держав-членів, на бюджетній арені в центрі переговорного процесу щодо бюджету лишаються міністри зовнішніх справ та голови держав або урядів. По-третє, ЄП активно використовує свої повноваження в бюджетній сфері, аби збільшити свій загальний вплив у межах Євросоюзу.