Процесс изменения институционального баланса в энергетической политике Европейского союза

/

/

Введение

Европейский союз - чрезвычайно комплексный, suigenerisактор в области энергетической политики. В его рамках поддерживается сложная система разделения полномочий между наднациональными институтами и странами-участницами; единое законодательство ЕС сосуществует с независимыми политическими подходами национальных правительств, в особенности в том, что касается внешней энергетической политики.

Краеугольным камнем энергетической политики ЕС является проблема согласования идеи внутреннего единого энергетического рынка и обеспечения безопасности поставок. Зависимость от импорта углеводородов является причиной того, что единый европейский энергетический рынок не может быть достигнут без скоординированной внешней энергетической политики. Несмотря на значительный массив наднационального законодательствав сфере энергетики, созданный преимущественно в последние два десятилетия, внешняя энергетическая политика остается прерогативой национальных правительств.

Но двадцать восемь стран не могут иметь единого видения внешней энергетической политики по причине различного энергетического баланса и разной степени зависимости от импорта. Также необходимо учитывать и разницу в целях государств-членов ЕС, преследующих собственные национальные интересы, и наднациональных институтов, стремящихся к углублению интеграции. Подход ЕС к внешним энергетическим отношениям отличает односторонность, взгляд через призму внутренних процессов. Некоторые аспекты энергетической политики ЕС подчиняются геополитическим соображениям, другие соответствуют интеграционной логике и управляются законодательством в области внутреннего энергетического рынка.

Множественность акторов, расхождения в предпочтениях и сложившийся за шестьдесят лет определенный институциональный баланс ограничивают способность Европейского союза и стран-участниц проводить согласованную внешнюю энергетическую политику, что зачастую не позволяет добиваться оптимальных результатов в достижении цели по обеспечению энергетической безопасности. В особенности такое положение дел очевидно на примере энергетических отношений Европейского союза и Российской Федерации. Энергетические проекты с участием РФ, такие как «Северный поток», «Южный поток», «Северный поток - 2», как никакие другие вскрывают противоречия между государствами-членами и наднациональными органами ЕС.

На энергетический рынок Европейского союза приходится бульшая часть экспорта российских углеводородов, понимание всей сложности его процессов является непременным условием успешного ведения деятельности в его рамках, что обуславливает актуальность данной работы.

Объектом исследования является энергетическая политика Европейского союза и ее внешнее измерение. В качестве предмета исследования выступает институциональная динамика в энергетической политике Европейского союза и ее влияние на внешний аспект данной политики. институциональный энергетический европейский союз

Цель исследования - раскрыть процесс изменения институционального баланса в энергетической политике Европейского союза и выявить его последствия для ее внешнего измерения.

Теоретической основой исследования является синтез исторического неоинституционализма и концепции «ловушки совместных решений» Ф. Шарпфа.Они предлагают более дифференцированный подход, чем теории высокого уровня, и позволяют учесть,как влияниеинституциональной динамики, так и интересов правительств стран-участниц ЕС. Такая теоретическая база позволяет наиболее адекватно анализировать процесс институционализации энергетической политики Европейского союза.

Гипотеза исследования формулируется следующим образом: процесс расширения полномочий наднациональных органов ЕС привел к «вакууму лидерства» во внешней энергетической политике Европейского союза: национальные правительства уже не имеют полной свободы поступать на своё усмотрение, однако и возможности институтов ЕС (Европейская комиссия) ограничены определенным кругом доступных инструментов.

Для достижения цели работы и проверки гипотезы поставлены следующие задачи:

Определить основные теоретические подходы к анализу изменения институционального баланса в Европейском союзе и обосновать выбор теории;

Охарактеризовать основные положения теории исторического неоинституционализма и концепции «ловушки совместных решений» Ф. Шарпфа и сформировать теоретическую базу исследования;

Провести анализ исторического развития и институциональной динамики в энергетической политике ЕС;

Выявить полномочия ЕС с «внешним» выражением (то есть те, что могут иметь влияние вне территории ЕС);

Продемонстрировать последствия сдвига в институциональном балансе для внешней энергетической политики Европейского союза на примере энергетических отношений ЕС и Российской Федерации (противоречия между государствами-членами ЕС и наднациональными институтами по проектам с участием России).

Научную разработанность определенной выше проблематики целесообразно рассматривать в нескольких блоках. Первый блок посвящен теоретической базе исследования. Исторический неоинституционализм был концептуализирован в 1990-х гг. в трудах таких исследователей как Питер Холл и Розмари Тейлор, Свен Стейнмо, Кэтлин Телени Фрэнк Лонгстрет, Пол Пирсон, Теда Скокпол Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalisms // Political Studies. 1996. № 44. P. 936-957; Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 257 p; Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2003. 208 p; Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. Vol. 94/2. P.251-267; Skocpol T., Pierson P. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science // Political Science: State of the Discipline / ed. by I. Katznelson, H.V. Milner. NY: W.W. Norton, 2002. P. 693-721.. Европейская интеграция с перспективы исторического неоинституционализма рассматривалась в работах Пола Пирсона, СаймонаБулмераи Кеннета Армстронга Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis // European Integration and Supranational Governance / ed. by W. Sandholz, A. Stone Sweet. Oxford: Oxford University Press, 1998. P.27-58; Bulmer S. The New Governance of the European Union: A New Institutionalist Approach // Journal of Public Policy. 1994. Vol.13. P.351-380; Bulmer S. Politics in time meets the politics of time: historical institutionalism and the EU timescape // Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16. P.307-324; Bulmer S., Armstrong K.A. The governance of the Single European Market. ManchesterUniversityPress, 1998. P.340.. Из российских исследователей к данному подходу обращалась Татьяна Романова Романова Т. А. Методология оценки политической эволюции Европейского союза // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2013. Т. 9. №2. С. 80-100.. Концепция «ловушки совместных решений» была введена в 1980-х гг. Фрицем Шарпфом в статье «Ловушка совместных решений: уроки германского федерализма и европейской интеграции»; в 2006 г. автор выпустил статью - ревизию концепции Scharpf F. W. The joint-decision trap: lessons from German federalism and European integration // Public Administration. 1988. № 66. P. 239-278; Scharpf F. W. The Joint-Decision Trap Revisited // Journal of Common Market Studies. 2006. Vol. 44. P.845-864.. Данный подход широко распространился в изучениипроцесса принятия решений в Европейском союзе. К нему обращались Гай Питерс, Йенс Блом-Хэнсен, Адрианна Эритье Peters B.G. Escaping the Joint Decision Trap: Policy Segmentation and Iterative Games in the European Union // West European Politics. 1997. №20. P.22-36; Blom-Hansen J. Avoiding the `joint-decision trap': Lessons from intergovernmental relations in Scandinavia // European Journal of Political Research. 1999. №35. P.35-67; Hйritier A. Policy-Making and Diversity in Europe. Escape From Deadlock. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. 113 p.. Наиболее полным по данной проблеме является труд под редакцией Герды Фолкнер, посвященный «ловушкам совместных решений» в процессе институционализации политик Европейского союзаFalkner G. The EU's Decision Traps: Comparing Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011. 260 p..

Второй блок представляет исследования по становлению энергетической политики Европейского союза. Степень изученности данной проблематики является весьма высокой. Среди комплексных исследований необходимо отметить труды Яннэ Хааланд Матлари и Кима Талуса Matlary J.H. Energy Policy in the European Union. NY: St.Martin's Press, 1997. 190 p; Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account.Oxford: Oxford University Press, 2013. 352 p.. Данная тема также освещалась в работах Яна Фредерика Брауна, Буркарда Эберляйна, Ли Ханхер и Франческо Марии Салерно,Юрия Боровского и Ксении Трачук, Николая Кавешникова Braun J.F. EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules. Between a new policy and business as usual. Brussels: EPIN Working Paper, February 2011. №. 31. 14 p; Eberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.147-169; Hancher L., Salerno F.M. Energy Policy after Lisbon // EU Law after Lisbon / ed. by A. Biondi et al. Oxford: OxfordUniversityPress, 2012. P.391-392; БоровскийЮ. В., ТрачукК.В. Концептуальные и институциональные аспекты энергетической политики ЕС (1990-2014 гг.) // Вестник МГИМО-Университета. 2015. № 1. С.9-17; Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4. С.82-91; Кавешников Н.Ю. Становление энергетической политики ЕС // Европейский Союз в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв. ред.), Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. М.: Издательство «Весьмир», 2012. C. 222-253..

Различные аспекты внешней энергетической политики ЕС стали темами большого числа исследований. Сотрудничество, роль институтов и глобальных рынков рассматриваются в труде Андреаса Голдтау и Ника Ситтера; энергетическая безопасность ЕС как внешнеполитический вызов - в работе Ричарда Янгса; изменения, которые внес Лиссабонский договор в способность ЕС проводить внешнюю энергетическую политику - в статье Барта фон Воорена;роль Европейской комиссии - в статьях Франчески Батцеллы Goldthau A., Sitter N. A Liberal Actor in a Realist World: The European Union Regulatory State and the Global Political Economy of Energy. Oxford:Oxford University Press, 2015. 192 p; Youngs R. Energy Security: Europe's new foreign policy challenge. London and New York: Routledge, 2009. 229 p; Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS). Stockholm, November 2012. 54p; Batzella F. EU External Relations in the Energy Sector. Which Role for the Commission? A Principal-Agent Analysis. UACES 43rd Annual Conference, Leeds, 2-4 September 2013. 28 p; Batzella F. Secure and also Lawful? A Trade-Off between Security of Supply and Compliance with Union Energy Law. Paper presented at the ECPR Conference, Glasgow 3-6 September 2014. 26 p..

Исследованию энергетических отношений Российской Федерации и Европейского союза посвящены труды Джонатана Стерна (газовая проблематика в отношениях между Россией и странами Европы), Татьяны Романовой (проблемы институтов, энергетической безопасности), Николая Кавешникова (разногласия по вопросам видения энергетической безопасности), Томаса Малтби (энергетическая безопасность ЕС и Российская Федерация) Reducing European Dependence on Russian Gas - distinguishing natural gas security from geopolitics. OxfordInstituteforEnergyStudies. 2014. 87 p; Романова Т. Энергетические связи России и Евросоюза: проблемы и перспективы// Российский совет по международным делам. 2013. URL: ttp://russiancouncil.ru/inner/index.php?id_4=1492#top (дата обращения 22.02.2016); Романова Т. А. Институциональные аспекты диалога России и Европейского союза: через диверсификацию к примитивизации? (На примере энергетических отношений) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6: Философия, политология, социология, психология, право, международные отношения. 2015. № 1. С.65-76; Romanova T. A. Russian energy in the EU market: Bolstered institutions and their effects // Energy Policy. 2014. Vol.74. November. P. 44-53; Романова Т.А. Энергобезопасность без паники // Россия в глобальной политике. 2010. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/Energobezopasnost-bez-paniki-14862 (дата обращения 22.01.2016); Кавешников Н.Ю. Многоликая энергетическая безопасность // Международная жизнь.2011. № 12. С. 88-103; Кавешников Н.Ю. Проект Энергетического союза ЕС в контексте отношений между Россией и Европейским союзом // Вестник Московского университета. Серия 25: Международныеотношенияимироваяполитика. 2015. №2.С.73-95; Maltby T. European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. 2013. №55. P. 435-444..

Новизна исследования заключается в том, что оно является попыткой продемонстрировать последствия сдвига в институциональном балансе в энергетической политике Европейского союзадля ее внешнегоаспекта и концептуализировать современное распределение полномочий между институтами и странами-участницами в рамках «ловушки совместных решений».

В первой главе будет сформирована и охарактеризована теоретическая база исследования на основе объединения теории исторического неоинституционализма и концепции «ловушки совместных решений». Во второй главе раскрывается процесс эволюции энергетической политики Европейского союза и текущий институциональный баланс в ее рамках. Третья глава посвящена выявлению последствий сдвига институционального баланса для внешней энергетической политики ЕС и стран-участниц на примере кейса «Южный поток».

1. Теоретические основы исследования

1.1 Обоснование выбора теории

Европейский союз бесспорно является одним из самых институционализированных политических образований в мире с множеством межправительственных и наднациональных институтов и растущим объемом EU acquis. Устойчивая эволюция ЕС в сторону расширения и углубления наднационального управления в различных политических сферах (policydomains) порождает среди исследователей вопросы о том, почему полномочия по разработке политик переходят с национального на наднациональный уровень, что обуславливает относительно быструю коммунитаризацию одних политических сфер и задерживает другие, в какой степени Европейский союз управляется наднациональными/межправительственными методами? Однако единого подхода к объяснению такого комплексного, динамичного и во многих отношениях уникального процесса не существует.

Европейский союз представляет собой политическое образование, которое одновременно функционирует на разных уровнях - международном, наднациональном, транснациональном, региональном, которые неразрывно связаны между собой. Согласно Дж. Питерсону Peterson J. The choice for EU theorists: Establishing a common framework for analysis // European Journal of Political Research. 2001. № 39. P. 289-318., как правило, теории интеграции могут предложить объяснение политических исходов на одном из данных уровней, ни один теоретический подход не способен адекватно охватить все уровни. Выбор теории зависит от объекта исследования и уровня, на котором он находится. Питерсон выделяет три уровня принятия решений в ЕС: первый - надсистемный уровень или «уровень исторических решений», на котором принимаются решения, меняющие природу ЕС как политической системы. Доминирующими акторами здесь являются государства-члены ЕС, собирающиеся в формате Европейского совета либо межправительственной конференции, в редких случаях Суд ЕС. Суперсистемный уровень является предметом теорий высокого порядка - межправительственной и неофункционалистской. Второй уровень - системный, «уровень осуществления политики». Полномочия по определению политик разделены между институтами, где доминирующими являются Совет ЕС, Комитет постоянных представителей (COREPER), Европейская комиссия. На данном уровне происходит согласование национальных точек зрения, выработка общей позиции и выбор между альтернативными курсами действий. Системный уровень подразумевает важность межправительственного торга при разработке политик, однако при всё расширяющемся использовании обычной законодательной процедуры (ordinarylegislativeprocedure) наиболее значительным становится не межправительственное, а межинституциональное измерение выработки политического курса. Лучшая теоретическая модель для объяснения деятельности на данном уровне предлагается в рамках неоинституционализма. Последний, подсистемный уровень, «уровень формирования политики», раскрывает то, как Европейский союз функционирует на повседневной основе. Особенности этого процесса обстоятельнее других раскрывает теория политических сетей.

Предметом данного исследования является институциональная динамика, в более широком смысле - институциональное развитие одной из политических сфер (энергетической политики) в рамках Европейского союза. В соответствии с классификацией Дж. Питерсона, предмет исследования отвечает системному уровню принятия решений. Таким образом, наиболее соответствующую для анализа указанной проблематики теоретическую базу предлагают неоинституциональные подходы.

Неоинституционализм в изучении европейской интеграции проявился во второй половине 1980 - 1990-х гг., и за прошедшее время был создан внушительный массив работ в рамках данной исследовательской традиции. К наиболее известным относятся исследования Марка Поллака, Томаса Риссе и Тани Бёрцель, Вивьен Шмидт, Джозефа Джупилле и Джеймса Капоразо, Джорджа Цебелиса и Джоффри Гаррета, Марка Аспинуолла и Джеральда Шнайдера Pollack M. The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / ed. by T. Diez, A. Wiener. Oxford: Oxford University Press, 2009. P.125-144; Bцrzel T. A., Risse T. When Europeanization Hits Home: Europeanization and Domestic Change. EUI Working Papers RSC №. 2000/56. 2000. 24 p; Schmidt V. A. Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse // Annual Review of Political Science. 2008. Vol. 11. №1. P. 303-326;Jupille J., Caporaso J.A. Institutionalism and the European Union: Beyond International Relations and Comparative Politics // Annual Review of Political Science. 1999. Vol. 2. P.429-444; Tsebelis G., Garrett, G. Agenda Setting, Vetoes and the European Unionґs Co-decision Procedure // The Journal of Legislative Studies. 1997. Vol. 3, №2. P.74-92; Aspinwall M.D., Schneider G. Same Menu, Separate Tables. The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration // European Journal of political Research, Vol. 38. P.1-36; Aspinwall M.D., Schneider G. The rules of integration: institutionalist approaches to the study of Europe. Manchester: Manchester University Press. 2001. 217 p.. Неоинституциональная школа представляет собой мозаику разнородных подходов, концепций и идей. Хотя все институциональные теории объединены мыслью о том, что «институты имеют значение», и заинтересованы в выявлении той роли, которую играют институты при определении политических исходов, в остальном их понимание может радикально различаться. На данный момент наиболее распространённой является классификация Питера Холла и Розмари Тейлор, в соответствии с которой выделяется три типа нового институционализма - неоинституционализм рационального выбора, исторический неоинституционализм и социологический неоинституционализмHall P., Taylor R. Political science and the three new institutionalisms // Political Studies. 1996. Vol. 44. №5. P. 936-57.. В начале 2000-х три «старых» неоинституциональных подхода были дополнены новым направлением - дискурсивным неоинституционализмом (В. Шмидт)Schmidt V. A. Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse // Annual Review of Political Science. 2008. Vol. 11. №1. P. 303-326.. В Таблице 1 представлены ключевые идеи каждого подхода. Таблица 1

Типы неоинституционализма Warleigh A. Understanding European Union Institutions. London and NY: Routledge, 2002. P. 8; Schmidt V. Op.cit.

Согласно Холлу и Тейлор, данные теории можно расположить в континууме от подхода, основанного на расчете (calculusapproach), до подхода, основанного на культуре (culturalapproach)Hall P., Taylor R. Op.cit. P. 939-940.. Согласно первому подходу, акторы, действуя стратегически, стремятся максимизировать свою выгоду, а институты обеспечивают им большую или меньшую степень определенности относительно настоящего или будущего поведения других акторов. Культурный подход подчеркивает зависимость действий акторов от их мировоззрения в противовес сугубо инструментальному расчету. Согласно нему акторы встроены в институты, состоящие из символов, сценариев, норм, которые выступают в качестве фильтров для интерпретации и ситуаций, и самих акторов и влияют на выбор курса действий. Кроме того, институты также воздействуют на идентичность и предпочтения акторов. Неоинституционализм рационального выбора соответствует подходу, основанному на расчете, социологический - культурному. Эклектичные исторический и дискурсивныйподходы находятся по центру данного континуума.

Неоинституционализм - неотъемлемый аналитический подход при изучении эволюции политик в Европейском союзе. Он позволяет одновременно учитывать сохраняющееся главенство национальных правительств в принятии решений в ЕС и значение интеграционных институтов. Принимая во внимание тот факт, что институты ЕС обладают определенной степенью независимости и зачастую преследуют «европейские» интересы в противовес национальным, их влияние нельзя сбрасывать со счетов. Наднациональные институты, в особенности Европейская комиссия при поддержке Суда ЕС, играют значительную рольв формировании идей, мобилизации интересов и продвижении наднациональных решений общих проблем стран-участниц ЕС. Однако не стоит и переоценивать автономность институтов от национальных правительств. Институты ЕС, не представляющие национальные правительства (Европейский совет и Совет ЕС), могут влиять на процесс интеграции только тогда, когда они прямо не противоречат предпочтениям стран-участниц, через создание и использование подходящих «окон возможностей» Maltby T. European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. 2013. №55. P. 435-444..

Эволюция энергетической политики Европейского союза - наглядный пример, демонстрирующий доминирование национальных правительств и использование возможностей интеграционными институтами. Энергетика является весьма специфической областью интеграции.Это - составляющая безопасности государства; прерогатива обеспечения энергетической безопасности ранее всегда принадлежала национальным правительствам. Какие-либо компетенции наднациональных институтов в данной сфере не были компонентом первичного законодательства ЕС вплоть до подписания Лиссабонского договора. На протяжении большей части интеграционного процесса страны-участницы весьма негативно воспринимали попытки Сообщества вмешиваться в энергетическую сферу. Однако, если взглянуть на траекторию развития указанной политики и на ее современное состояние, очевидно, что она в значительной степени коммунитаризирована и являет собой больше, чем наименьший общий знаменатель позиций национальных правительств. В связи с этим возникает вопрос: каким образом при изначальном нежелании стран-участниц так или иначе ограничивать свои полномочия в энергетической сфере, интеграция в ней всё равно происходит, частично распространившись даже на «неприкосновенную» внешнюю энергетическую политику? Перечисленные неоинституциональные подходы, разделяя идею о том, что «институты важны», всё же различно рассматривают их роль и механизм влияния на политические исходы и предлагают различные ответы на поставленный вопрос. Теоретической сложностью данного исследования является выбор подхода, благодаря которому стало бы возможным рассмотреть влияние национальных предпочтений (учитывая специфику энергетики как сферы интеграции) и институционального взаимодействия на эволюцию энергетической политики ЕС.

Неоинституционализм рационального выбора рассматривает институты как инструменты стратегически действующих акторов, преследующих сформированные вне институтов цели. Но, если рассматривать эволюцию энергетической политики Европейского союза, очевидно, что наднациональные органы ЕС также имеют свои, проинтеграционные предпочтения и ресурсы для их продвижения, и при определенных условиях могут добиваться принятия более наднациональных решений, чем того желают страны-участницы Maltby T. Op. cit. . То есть, отрицание какой-либо автономной роли институтов неуместно относительно объекта данного исследования. Что касается социологического и дискурсивного неоинституционализмов, то они, представляя конструктивистскую ветвь исследований, сохраняют ее главные недостатки. Цитируя Э. Моравчика: «Конструктивисты способствовали эмпирическому и теоретическому осмыслению европейской интеграции в гораздо меньшей степени, чем предполагают их мета-теоретические суждения, - определенно меньше, чем существующие альтернативы. …. Причиной этого является показательное нежелание конструктивистов брать на себя риск эмпирического неподтверждения их гипотез» Moravcsik A. Constructivism and European Integration // The social construction of Europe / ed. by T. Christiansen, K.E. Jorgensen, A. Wiener. London: Sage, 2001. P. 178.. Согласно Моравчику, проблема конструктивистов состоит, во-первых, в том, что они не выдвигают «уникальные проверяемые гипотезы», предпочитая вместо этого широкие, открытые к интерпретации идеи, которые могут обосновать практически любой исход, во-вторых, даже если выдвинутая гипотеза соответствует вышеуказанным критериям, конструктивисты не в состоянии доказать, что именно их методы предлагают более обоснованные результаты, нежели другие (рационалистские) теории. По этой причине в данном исследовании резонным видится использование более рационалистского теоретического подхода.

Теорией, в наиболее полной степени отвечающей критериям данной работы, является исторический неоинституционализм (ИН). Рассматривая интеграционный процесс как исторический феномен, он позволяет оценить взаимодействие наднациональных органов ЕС и национальных правительств в динамике и рассмотреть его долговременные институциональные последствия.

Так как исторический неоинституционализм не является однородным теоретическим подходом, следующий параграф будет направлен на концептуализацию ИН в рамках проблематики данного исследования.

1.2 Исторический неоинституционализм

Термин «исторический неоинституционализм» объединяет большой круг разнородных исследований, созданных в 1970 - 90-е гг. (С. Стейнмо, К. Телен и Ф. Лонгстрет, П. Пирсон, Т. Скокпол, Э. Иммергут, П. Холл, Дж. Айкенберри) Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. 1992. 257 p; Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press. 2003. 208 p; Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. Vol. 94/2. P.251-267; Skocpol T., Pierson P. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science // Political Science: State of the Discipline / ed. by I. Katznelson, H.V. Milner.NY: W.W. Norton, 2002. P. 693-721; Immergut E. M. Historical-institutionalism in political science and the problem of change // Understanding Change: Models, Methodologies, and Metaphors / ed. by A. Wimmer, R. Kцssler. NY: Palgrave Macmillan, 2006. P. 237-259; Hall P.A. Historical Institutionalism in Rationalist and Sociological Perspective // Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power / ed. by J.Mahoney. K. Thelen. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P.204-224. Ikenberry G.J. History's heavy hand: institutions and the politics of the state. Paper presented at the conference “New Perspectives on Institutions”, University of Maryland, October 1994. 32p. .Весь массив исследований в рамках ИН объединён тремя общими утверждениями. Во-первых, политические исходы и ориентация политической системыво многом определяются ключевыми политическими структурами - такими как институциональная конфигурация правительства или партий. Структура политического образования формирует и ограничивает цели, возможности и стратегии групп и индивидов, которые действуют в ее рамках. Во-вторых, для понимания того, как проявляются институциональные ограничения и возможности, они должны быть помещены в исторический процесс; сроки, последовательность, «эффект колеи», непредвиденные последствия и «эффекты» политик имеют значение. В-третьих, институциональные структуры не предоставляют исчерпывающее объяснение политическим исходам. Они оказывают влияние на них посредством ограничения и предоставления возможностей акторам, но общее воздействие необходимо оценивать в сочетании с другими факторами, такими как общественные интересы, культура и идеология, новые идеи и т.д. Ikenberry G.J. History's heavy hand: institutions and the politics of the state. Paper presented at the conference “New Perspectives on Institutions”, University of Maryland, October 1994. P.2.

Как уже отмечалось, ИН - эклектичен, объединяет как черты социологического, так и неоинституционализма рационального выбора. Исследовательская традиция исторического неоинституционализма рассматривает природу акторов расширительно, объединяя взгляды других подходов. Согласно ИН, акторы могут действовать рационально, стремясь максимизировать свои выгоды, и в то же время неосознанно следовать установленным обществом рамкам и нормам, соответствуя «логике уместности» (logicofappropriateness), свойственной социологической ветви неоинституционализма. С. Стейнмо полагает, что, как правило, к значительным политическим исходам следует подходить как к продукту и соблюдения правил, и максимизации выгод Steinmo S. What is Historical Institutionalism? // Approaches and Methodologies in the Social Sciences A Pluralist Perspective / ed. by D. Della Porta, M. Keating. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. P.163..

Согласно историческому неоинституционализму институты обеспечивают контекст, в котором политические акторы определяют свои стратегии и преследуют интересы. Более того, в институтах формируются не только стратегии, но и сами цели акторов Bulmer S. Politics in time meets the politics of time: historical institutionalism and the EU timescape // Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16. P.356. . По выражению Телен и Стейнмо, исторический неоинституционализм представляет собой попытку пролить свет на то, как на политическую борьбу воздействует институциональная среда, в которой эта борьба происходит Steinmo S., Thelen K. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis / ed. by S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press. 1992. P.2..

ИН принимает наиболее широкую трактовку институтов: они включают формальные организации и неформальные нормы и процедуры, которые устанавливают правила поведения. Вопрос о том, что считать институтом, а что нет, рождает множество противоречий в литературе по ИН. В целом, исторические неоинституционалисты заинтересованы в целом ряде государственных и общественных институтов, которые оказывают влияние на формирование предпочтений политических акторов и выстраивают структуру властных отношений. Сюда входят нормы электорального процесса, структура партийной системы, взаимоотношения между ветвями власти, организации экономических акторов, например, профсоюзы.

По оценке Марка Поллака Pollack M. The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / ed. by T. Diez, A. Wiener. Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 129., «первое поколение» исследований в традиции исторического неоинституционализма было более успешно в объяснении преемственности, чем причин институциональных сдвигов. Преемственность, согласно ИН, обуславливается тем, что политические институты характеризуются так называемыми «позитивными эффектами» (positivefeedbacks), существующими до тех пор, пока данные институты генерируют стимулы для их сохранения, требуя только постепенной адаптации к изменяющейся политической обстановке. Согласно Пирсону в той среде, где присутствуют «позитивные эффекты», политике свойственны следующие феномены: инерция или ситуация lock-in, при которой существующие институты остаются в равновесии, несмотря на значительные политические изменения, критическая роль сроков и последовательности, при которой относительно немасштабные и случайные события, которые происходят вначальные периоды «переломных моментов развития» (criticaljunctures)оказывают формирующее влияние (при наличии соответствующего институционального контекста) на события, которые произойдут позже, и «эффект колеи»(pathdependency), при котором более ранние институциональные и политические решения могут сохраняться и влиять на решения, принимаемые в будущем, даже если их последствия негативны Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. Vol. 94/2. P.263. . В первом поколении работ принятой моделью институциональных изменений оставалась концепция «прерывающегося равновесия»(punctuatedequilibrium) С. Краснера. Согласно ей институциональное устройство, как правило, сохраняется неизменным, пока оно не входит в глубочайшее противоречие с социальными и экономическими условиями или не сталкивается со значительным внешним шоком. В такой момент старая институциональная структура рушится, порождая короткий промежуток времени, в течение которого вероятны несколько путей развития. Исследователи называют его «переломный момент развития» (criticaljuncture). Как только будет сделан фундаментальный институциональный выбор, акторы быстро адаптируются к новым правилам игры, и рождается новый политический порядок.Многие исторические неоинституционалисты критикуют данную модель, говоря о том, что приписывание ключевой роли внешним шокам не допускает мысли об инициативных действиях акторов, и о том, что представление политических и институциональных реформ результатомслучайных событий в корне неверно Steinmo S. Op. cit. P.168. .Более того, Телен и Стейнмо полагают, что институциональные сдвиги могут быть итогом постепенных изменений - результатов политической борьбы и стратегического маневрирования в рамках существующих институциональных ограничений Steinmo S., Thelen K. Op. cit. P.17. . Во втором поколении исследований ИН для объяснения институциональных изменений было выдвинуто предположение, что существуют еще и «негативные эффекты» (negativefeedback), которые провоцируют проведение институциональных и политических реформ. В таком случае существующие институты имеют обратный эффект и постепенно расшатывают их социальную или политическую базу, что в итоге может привести к их реформированию Pollack M. Op. cit. P. 134..

Таким образом, исторический неоинституционализм предполагает, что политические институты и политики со временем могут приводить к различным результатам в зависимости от их характеристик и типа эффектов, которые они производят. Концепция «негативных эффектов», в отличии от модели «прерывающегося равновесия» выдвигает предположение о том, что институциональные изменения могут быть продолжающимися, а трансформация институтов - продуктом постепенной адаптации.

ИН подчеркивает сложность поддержания институциональной эволюции под жестким контролем. Согласно историческому неоинституционализму акторы могут первоначально иметь сильную позицию, отстаивать свои интересы, но, тем не менее, поддержать политические и институциональные реформы, которые изменят их положение в неожиданную либо нежелательную сторону. В исследовательской традиции исторического неоинституционализма убедительное теоретическое объяснение этого процесса предложил Пол Пирсон в своей статье «Путь к европейской интеграции…» Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis // European Integration and Supranational Governance / ed. by W. Sandholz, A. Stone Sweet. Oxford: Oxford University Press, 1998. P.35-43. . Потенциал ИН к объяснению данного феномена лежит в его внимании к темпоральному аспекту политики (влияние временных горизонтов акторов, интервалов между решениями, долговременных последствий и возникающих в их результате ограничений контроля стран-участниц). В соответствии с ИН, политическое развитие должно пониматься как процесс во времени; попытки оценить результат этого процесса в тот или иной конкретный момент искажают его, и не рисуют полную картину происходящего. По словам П. Пирсона: «Представление о ЕС зависит от того, рассматривается ли один кадр или же весь видеоряд». Оценка развития Европы с учетом временного компонента дает намного лучшее понимание природы Союза. В тот или иной конкретный момент времени («кадр») дипломатическое маневрирование национальных правительств представляется преобладающим, и межправительственная перспектива кажется наиболее целесообразной. Однако, если рассматривать интеграцию как исторический процесс («видеоряд»), полномочия стран-участниц видятся ограниченными в большей степени, а вмешательство других акторов и совокупные ограничения регулятивного режима более значительными.

Пирсон выделяет четыре фактора, которые могут привести к появлению пробелов в контроле стран-участниц:

Частичная независимость институтов ЕС

При создании Европейских сообществ перед национальными правительствами стояла задача сформировать институциональные структуры, которые обеспечили бы эффективность процесса принятия решений, имплементации и контроля над широким кругом политических сфер, а также механизм принужденияв условиях большого количества стран-участниц с различающимися интересами. Это вынудило правительства предоставить значительные полномочия создаваемым институтам. Обладая существенными ресурсами, наднациональные органы не является пассивными инструментами в руках государств, а стремятся к расширению своих компетенций и большей независимости.

Ограниченный временной горизонт политиков

Множество политических решений, в особенности комплексные политические меры или масштабные институциональные реформы, сказываются только в долгосрочной перспективе. Однако политики зачастую наиболее заинтересованы в краткосрочных результатах своей деятельности, и «отложенные» эффекты недооцениваются. Основной причиной этого является логика электоральной политики: так как избиратели голосуют, основываясь на политических успехах в краткосрочный период, политики на них и ориентируются. Таким образом генерируется разрыв между краткосрочными политическими интересами и долговременными институциональными последствиями.

Непредвиденные последствия

Тем не менее, даже если разработчики политик ориентируются на долгосрочную перспективу, все равно существует вероятность появления непредвиденных последствий. Согласно Пирсону, это особенно актуально для Европейского союза из-за наличия чрезвычайно большого количества рассматриваемых вопросов. В отличие от международных организаций, ЕС занимается диапазоном проблем, сопоставимым с объемом внутриполитических вопросов государства, от установления цен на сельскохозяйственную продукцию до регулирования выбросов автомобилей. За шесть десятилетий компетенции Союза расширились настолько, что государства-члены не в состоянии жестко контролировать развитие всех политических сфер. В данном контексте временные ограничения, асимметричный доступ к информации и необходимость делегировать принятие решений экспертам способствует появлению непредвиденных последствий и пробелов в контроле со стороны государств.

Изменение предпочтений национальных правительств

Политические предпочтения нацправительств могут поменяться по ряду причин. Изменившиеся обстоятельства либо новая информация могут спровоцировать смену интересов. В той же степени важно помнить, что состав правительств изменяется на регулярной основе, и разные кабинеты могут иметь различные взгляды на вопросы, рассматриваемые в рамках ЕС.

Пирсон также перечисляет причины, по которым пробелы в контроле даже при их идентификации, сложно ликвидировать Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis. Op. cit. P.44-46.:

Сопротивление институциональных акторов

Суд ЕС, Комиссия и Европейский парламент накопили существенный политический потенциал, который могут использовать для оказания сопротивления попыткам стран-участниц расширить свой контроль над их деятельностью. Однако национальные правительства обладают правом определять (и изменять) основные правила игры и широкими надзорными полномочиями, контролируют бюджет и назначения, поэтому сравнительно с ними возможности институтов выглядят весьма скромно.

Институциональные барьеры для проведения реформ

По Пирсону, институты ЕС имеют такое качество как «вязкость» («sticky»)- устойчивость к институциональным и политическим реформам. В принципе, государства-члены ЕС обладают правом изменить или даже ликвидировать Суд ЕС, Комиссию, Европейский парламент. Но на деле в Европейском союзе были созданы правила игры, которые препятствуют подобным изменениям. Те же требования, которые делают первоначальное принятие решений таким трудным, распространяются и на попытки отменить проведенные реформы, даже если они непредвиденно затратны или ущемляют национальный суверенитет.

Высокие издержки при возврате к предыдущей модели ведения деятельности

Когда акторы адаптируются к новым правилам игры и берут на себя обширные обязательства в ожидании, что эти правила будут действовать в будущем, резко повышаются издержки в случае выхода из данных соглашений. В таком случае возвращение к «старой» политике является непривлекательным вариантом, и национальные правительства оказываются в ситуации, когда без возможности вернуться к предыдущему состоянию из-за высоких издержек, они заблокированы в ограниченном пуле доступных политических опций (lock-in). Такая ситуация имеет «эффект колеи» - институциональные или политические решения - даже субоптимальные - воспроизводят сами себя с течением времени.

Все приведенные аргументы связаны важнейшей особенностью - чтобы их обнаружить, необходимо рассматривать политическое развитие во времени. Поэтому именно ИН может предоставить объяснение, почему появляются пробелы в контроле стран-участниц. Такие разрывы в способности национальных правительств держать весь интеграционный процесс под контролем создают возможности для автономных действий институтов, которые в свою очередь могут быть трансформированы в политические ресурсы. В результате в следующем раунде принятия решений институты становятся более влиятельными акторами. Пол Пирсон отмечает, что в отличие от неофункционализма, ИН не рассматривает перетекание политического контроля как игру с нулевой суммой. Согласно историческому неоинституционализму эволюция норм и политик и социальная адаптация порождают всё более структурированную политическую систему, которая ограничивает действия всех акторов.

1.3 Формулирование гипотезы

Исторический неоинституционализм предоставляет убедительную отправную точку исследования, позволяя проанализировать процесс институционализации энергетической политики, выделить факторы, содействовавшие ему, и, напротив, институциональные барьеры. Вклад исторического неоинституционализма в понимание функционирования Европейского союза состоит не только в идее о «вязкости» институтов и влиянии «эффекта колеи», но и в том, что ИН перечисляет условия, при которых можно ожидать различные эффекты (positive/negativefeedback)и обусловленные прошлыми решениями действия. Одним из таких условий является активная роль институтов. В соответствии с ИН, институты не представляют собой только арену для согласования позиций стран-участниц ЕС, но способны создавать и преследовать собственную повестку. Это является особенно актуальным по отношению к энергетической политике ЕС. Европейская комиссия действительно была у истоков и продолжает свою деятельность по расширению и углублению энергетической политики СоюзаПодробнеесм. Maltby T. European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. 2013. №55. P. 435-444; Mayer S. Path dependence and Commission activism in the evolution of the European Union's external energy policy // Journal of International Relations and Development. Volume 11, № 3, 2008. P. 251-278; Batzella F. EU External Relations in the Energy Sector. Which Role for the Commission? A Principal-Agent Analysis. UACES 43rd Annual Conference, Leeds, 2-4 September 2013. 28 p; Eberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.147-169.. Исторический неоинституционализм, рассматривая наднациональные органы в качестве одних из ключевых игроков в политическом процессе Европейского союза, таким образом, предоставляет концептуальную основу для анализа роли институтов в развитии энергетической политики ЕС.

Энергетика считается сферой, где страны-участницы сохранили значительную степень своих полномочий. Долгое время необходимость действий на общеевропейском уровне не была очевидной, и национальные правительства были весьма чувствительны к вмешательству Европейского союза в самый центр национального суверенитета. При разработке Маастрихтского договора глава об энергетике была исключена из финальной версии документа из-за разногласий стран-участниц. При ревизии Договора в 1996 г. Комиссия вновь предложила включить отдельную главу, что было отклонено под давлением Нидерландов, Великобритании и Германии Mayer S. Op. cit. P.256. , так же и в Ницце. Только в Лиссабонском договоре энергетика была обозначена как совместная компетенция стран-участниц и Европейского союза (статья 4(2)(i)Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС)) Article 4 of the Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT (датаобращения 27.03.2016), но с ограничениями в области внешнего измерения энергетической политики (выбор внешних поставщиков энергоресурсов и поддержание отношений с ними) Articles 192, 194 of the Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT (дата обращения 27.03.2016). Положения межправительственной теории о том, что модальность интеграции в политических сферах определяется национальными предпочтениями и межгосударственными сделками, в данном случае выглядят весьма убедительно. Однако даже в подобной сфере стратегической важности, анализ с перспективы ИН представляет ситуацию в ином свете. Несмотря на изначальные предубеждения национальных правительств против коммунитаризации энергетической политики, за период с начала 1990-х гг. до сегодняшнего дня полномочия ЕС в энергетической политике значительно расширились (как в первичном, так и во вторичном законодательстве), и, более того, был создан специфический политический режим по внешней энергетической политике Mayer S. Op. cit. P.270-271. . Энергетический домен ЕС на данный момент представляет собой многоуровневую кросс-секторальную систему управления энергетикой, объединяющую наднациональных, межправительственных акторов и страны-участницы в рамках исключительных и совместных компетенций (энергетика, внутренний рынок, экология, торговля, помощь в целях развития, расширение). В итоге межправительственная и наднациональная логика становятся всё более взаимосвязанными. Подобная взаимосвязанность привела к тому, что полное разделение задач между акторами невозможно, и для успешного решения проблем необходима высокая степень координации и последовательности политик Союза и государств, чего становится всё сложнее достигнуть.

Проблема несогласованности между Союзом и странами-участницами в области внешней энергетической политики и, как следствие, субоптимальность принимаемых решений, вписываются в логику институционального феномена lockin, при котором установленные ранее правила игры ограничивают акторов в пределах одного политического курса, даже если он не выгоден. В рамках ЕС такое институциональное положение было концептуализировано Фрицем Шарпфом как «ловушка совместных решений» (jointdecisiontrap). При «ловушке совместных решений» установленная институциональная структура блокирует и решения в сфере политики, и попытки ее изменить. Ее результатом становится либо принятие решений «наименьшего общего знаменателя», либо отсутствие какого-либо решений, сохранение statusquo. Согласно Шарпфу Scharpf F.W. The joint-decision trap: lessons from German federalism and European integration // Public Administration. 1988. № 66. P. 254., появление «ловушек» наиболее вероятно при следующих условиях:

Доминирование межправительственной модели принятия решений;

Необходимость единогласия (в противовес голосования квалифицированным большинством).

Так как энергетическая политикаи энергетическая безопасность связаны с проблемой национальной безопасности стран-участниц, в ней, в особенности в самых чувствительных вопросах данной политической сферы - внешнеэнергетических отношениях - преобладает межправительственная логика. И, несмотря на то, что энергетика числится среди совместных компетенций стран-участниц и Союза, согласно Договору о функционировании Европейского союза, управление внешним измерением энергетической политики сохраняется за национальными правительствами. Статьи 192 (параграф 2, пункт «с») и 194 (параграфы 2 и 3)Договора устанавливают, что меры, которые оказывают заметное воздействие на выбор государств-членов между разными источниками энергии и на общую структуру их энергоснабжения принимаются единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой. Таким образом, удовлетворяя обоим критериям Шарпфа, энергетическая политика является одной из тех политических сфер, где высока возможность возникновения «ловушек совместных решений».

Опираясь на такие теоретические концепты исторического неоинституционализма как постепенность развития вдоль «политической колеи», закладываемой институтами, и пробелы в контроле со стороны стран-участниц над интеграционным процессом, возникающие в результате активности наднациональных акторов, и концепцию «ловушки совместных решений» Ф. Шарпфа мы формулируем следующую теоретическую конструкцию:

Появившиеся в результате постепенного расширения и углубления интеграции пробелы в контроле со стороны стран-участниц способствуют появлению «ловушек совместных решений», которые не позволяют участникам достигать оптимальных политических результатов.

Проблематика предмета исследования состоит в том, что активизация Европейской комиссии в начале 1990-х гг. и последовавшее «политическое предпринимательство» института вкупе с сохраняющимся нежеланием национальных правительств лишаться свободы действий в энергетическом секторе имеют своим результатом сложную систему распределения полномочий среди институтов и стран-участниц. Расширение и углубление наднациональной энергетической политики ЕС серьезно повлияло на способность государств проводить независимую внешнюю энергетическую политику, однако и Комиссия не в состоянии напрямую продвигать свое видение данного сектора.

На основе синтеза теоретической конструкции и эмпирического материала формулируется следующая гипотеза исследования:

Процесс расширения полномочий наднациональных органов ЕС привел к «вакууму лидерства» во внешней энергетической политике Европейского союза: национальные правительства уже не имеют полной свободы поступать на своё усмотрение, однако и возможности институтов ЕС (Европейская комиссия) ограничены определенным кругом доступных инструментов.

Последующие главы направлены на подтверждение данной гипотезы на основе анализа институционального баланса во внешней энергетической политике, и соотношения полномочий наднациональных институтов и национальных правительств. Сама гипотеза будет тестироваться на кейсе «Южный поток». Выбор кейса обуславливается, во-первых, временным аспектом. Целесообразно рассматривать случай, имевший место быть после вступления в силу Третьего энергетического пакета, ввиду значительности изменений, внесенных его положениями. Во-вторых, именно энергетические сделки с участием РФ (в данных случаях монопольного экспортера российского газа - «Газпрома») по причине большой степени зависимости и сложности партнера провоцируют в ЕС подобной резонанс и внутренние противоречия относительно внешнего аспекта энергетической политики.

2. Эволюция энергетической политики Европейского союза

2.1 Становление общей энергетической политики ЕС и ее внешнего измерения

Необходимо отметить, что внешняя энергетическая политика ЕС по большому счету является внешним выражением внутреннего энергетического рынка, поэтому историю их становления целесообразно рассматривать вместе Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS). Stockholm, November 2012. P.14..

Энергетика всегда занимала значительное место в процессе европейской интеграции; два из трех основополагающих договоров имели отношение к энергии - Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (1951) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (1957). Энергетическая политика развивалась и в рамках третьего «столпа» европейской интеграции - Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

В эволюции энергетической политики Европейского союза можно условно выделить несколько этапов. Первый этап охватывает период с 1950-х до середины 1970-х гг., когда Комиссия пыталась инициировать комплексную энергетическую политику Сообществ. Энергетика была в самом центре институтов, которые стали основой Европейского союза. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) обладало беспрецедентным объемом наднациональных полномочий, функции Евратома были более ограниченными (финансирование совместных исследовательских программ и общая политика закупок сырья). Однако со временем первоначальные институциональные договоренности стали неактуальны по отношению к энергетическим потребностям стран-участниц (в 1960-1970-е гг. уголь и атомная энергетика уступили место нефти и газу), однако они не были обновлены соответственно новому энергетическому балансу Duffield J., Birchfield V. Toward a Common European Union Energy Policy. NY: Palgrave Macmillan, 2011. P.2-3.. В течение 1950-х и 1960-х гг. попытки разработать политику в энергетическом секторе игнорировались или отклонялись странами-участницами, желавшими сохранить контроль в данной сфере McGowan F. Energy policy // The European Union and National Industrial Policy / ed. by H. Kassim, A. Menon. London:Routledge, 1996. P.145.. Европейские сообщества не смогли добиться ни того же объема полномочий над новыми источниками энергии, ни включения энергетики в сферу своих компетенций. Законодательная лакуна не была результатом незаинтересованности акторов. Каждое десятилетие от середины 1950-х до середины 1990-х знаменовалось попыткой создания Европейской энергетической политики. На конференции в Мессине в 1955 г. был поднят вопрос об интеграции в энергетическом секторе, отклоненный в пользу узкого сотрудничества в атомной сфере. В начале 1960-х гг. страны-участницы поручили Исполнительной рабочей группе по энергетике сформулировать Энергетическую политику Сообщества, но полученный меморандум так и не стал политикой. В 1968 г. Комиссия по своей инициативе подготовила «Первые руководящие принципы энергетической политики Сообщества» First guidelines for a Community energy policy. Memorandum presented by the Commission to the Council. COM (68) 1040 final, 18 December 1968. Bulletin of the European Communities, Supplement to No. 12/1968., предлагающие конкретные меры по созданию общего рынка в секторе, но Совет министров договорился только о совокупности общих принципов. К концу 70-х гг. усилия наднациональных институтов привели только к общим соглашениям по единым приоритетам энергетических политик стран-участниц. Во время нефтяного шока 1973 г. страны-участницы предпочли механизм обмена нефтепродуктами в рамках Международного энергетического агентства под эгидой США, несмотря на существующий механизм Сообщества (в 1968 г. была принята директива, обязывающая страны хранить запасы нефти на 65 дней, директивой 1972 г. количество дней было повышено до 90). Хотя впоследствии в ЕС были провозглашены амбициозные цели в области производства, потребления и импорта энергоресурсов Council Resolution of 17 September 1974 concerning a new energy policy strategy for the Community, 1974; Council Resolution of 17 December 1974 on a Community action programme on the rational utilization of energy, 1974. , национальные правительства не смогли согласовать конкретные меры по их достижению.

Анализируя данный период интеграции, сложно говорить о каких-либо полномочиях Сообщества во внешней энергетической политике. Полномочия ЕОУС, несмотря на их обширность, носили сугубо экономический характер и были сфокусированы только на угле и стали. Внешняя политика Евратома ограничивалась общей политикой закупок сырья вначале и предоставлением технической помощи в области ядерной безопасности странам бывшего Советского блока впоследствии Belyi A. EU External Energy Policy. POLINARES working paper №69. 2012. P.3..Нефтяные шоки 1970-хгг. могли бы стать окном возможности для расширения компетенций Сообщества, но спровоцировали обратную реакцию - дальнейшую национализацию и секьюритизацию энергетической политики. К концу данного этапа внешнее измерение энергетической политики ЕС сводилось только к координации национальных мер энергетической безопасности стран-участниц (через Директивы о запасах нефти в случае чрезвычайных ситуаций).

В результате неудач Комиссия сменила подход на более стратегический и менее амбициозный, что ознаменовало переход к следующему этапу (сер. 1970-х - сер. 2000-х гг.) McGowan F. Op. cit. P.146.. Будучи неспособной создать формальную де-юре общую энергетическую политику, Комиссия занялась де-факто расширением своих возможностей. Она использовала полномочия ЕЭС по гармонизации рынков для введения мер, имеющих отношение к энергетике. К 1978 г. Сообществом было одобрено более 70 мер, касающихся нефти, газа, электричества, энергоэффективности, исследований, экологии, не учитывая мер, принятых в рамках ЕОУС и Евратома Benson D., Russel D. Patterns of EU Energy Policy Outputs: Incrementalism or Punctuated Equilibrium? // West European Politics. 2015. Vol. 38. №1. P.190.. Одной из целей было изменить структуру энергобаланса стран, а не структуру рынков, через сбор и распространение информации, установление целей (например, снижение соотношения импорта к общему потреблению, повышение энергоэффективности), научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР). Посредством подобной активности стала расти (неофициальная) роль Сообщества в политике в области энергетики McGowan F. Op. cit. P.145-147.. После принятия Единого европейского акта (ЕЕА)в 1987 г. инкрементальную стратегию Комиссии дополнилиполномочия, которые Сообщество получило в смежных сферах - внутреннем рынке и экологии. Создавая законодательство на основе новых компетенций, ЕЭС расширило свою роль в регулировании экономики Сообщества, в том числе в энергетическом секторе. На волне успеха Программы 1992 по созданию внутреннего рынка в 1988 г. Комиссия представила Зеленую книгу с мерами, необходимыми для создания единого либерализованного энергетического рынка ЕС (реорганизация рынков в соответствии с правом ЕС, прозрачность цен, развитие конкуренции) European Commission. The internal energy market. Commission working document. COM (88) 238 final, 2 May 1988.. Предложения Комиссии были позже воплощены в первых электрической (1996) и газовой (1998) директивах, известных как «Первый пакет» Van Vooren B. Op. cit. P.15-16..

Противодействие стран-участниц общей энергетической политике продолжилось и в 1990-е гг. Включение главы по энергетике в Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор) поначалу рассматривалось, но было отклонено под давлением стран-участниц. В договоре осталась расплывчатая формулировка, которая не обеспечила существенной базы для законотворчества в сфере энергетики. Тем не менее, именно в Маастрихте ЕОУС и Евратом были интегрированы в первую опору Европейских сообществ. В 1995 г. Комиссия подготовила Белую книгу по энергетической политике; эта инициатива, как и все остальные, не была реализована из-за незаинтересованности/сопротивления стран-участниц Duffield J., Birchfield V. Op. cit. P.4.. Ни Амстердамский договор (1997 г.), ни Ниццский договор (2001 г.) не принесли значительного продвижения в общей энергетической политике Langsdorf S. EU energy policy: from the ECSC to the Energy Roadmap 2050. Green European Foundation, Brussels. 2011. P.5..

Значительным было развитие экологического измерения энергетики. Формальное признание компетенции Сообщества по защите окружающей среды в ЕЕА привело к принятию ряда законодательных актов. В 1991 г. страны достигли соглашения по стабилизации выбросов CO2 к 2000 г., была принята программа по продвижению энергоэффективности и Белая книга 1997 г. по развитию возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Принципиальное предложение по снижению воздействия на окружающую среду и введению налога на углеродные выбросыбыло отклонено из-за противодействия стран-участниц. Для скорейшего достижения целей Киотского протокола в 2000 г. Комиссия учредила многостороннюю Европейскую программу по борьбе с изменениями климата для разработки проектов соответствующего законодательства. Кульминацией программы стали разработка и принятие в 2003 г. Директивы о Системе торговли квотами на выброс и директив о ВИЭ (2001) и биотопливе (2003).

После окончания Холодной войны и в контексте начавшейся либерализации энергетических рынков сохранявшиеся национальные предубеждения против наднациональных решений в области внешней энергетической политики стали постепенно ослабевать. И хотя наиболее амбициозные инициативы, такие как включение главы по энергетике в Договор о Европейском союзе или подписание Договора к энергетической хартии (ДЭХ) в законодательных рамках Европейских Сообществ, провались (ДЭХ был подписан на межправительственной основе вне ЕС), в это время произошли некоторые подвижки. Комиссии было поручено разработать и координировать программы сотрудничества с другими странами, включающие энергетический компонент, среди них TACIS, PHARE, SYNERGIE, INOGATE Mayer S. Op. cit. P. 255-260..Учрежденная ДЭХ Конференция энергетической хартии, хотя и являющаяся независимой межправительственной организацией, была в некоторой степени «узурпирована» Европейской комиссией. Кроме того, что положения ДЭХ были основаны на acquiscommunautaireи общей целью договора был экспорт законодательных норм ЕС на пространство Центральной и Восточной Европы, до 1995 г. Секретариат Конференции располагался в Генеральном директорате по энергетике. Комиссия поддерживала близкие неформальные отношения с институтом и вмешивалась в его политический процесс. Одним из исследователей ДЭХ был назван «настоящей внешнеполитической инициативой ЕС» Ibid. P.264..

Относительное пренебрежение энергетической политикой в 90-е гг. сменилось активностью в первую декаду 2000-х. Первые пять лет ознаменовались продолжающимися попытками создания единого энергетического рынка. Кульминацией этого процесса стало принятие в 2003 г. Второго энергетического пакета, состоящего из электрической и газовой директив, направленных на открытие национальных газовых и электрических рынков потребителям к 2007 г. и борьбу с вертикально-интегрированными компаниями-монополистами через разделение бизнеса на поставку и передачу (unbundling). Что касается внешнего измерения энергетической политики, Комиссия получила мандат на поддержание постоянного энергетического диалога с РФ и заключила Договор, учреждающий Энергетическое сообщество (2005 г.), который призван экспортировать энергетическое законодательство ЕС в Юго-восточную Европу Duffield J., Birchfield V. Op. cit. P.5..

В середине декады эти бессистемные усилия были заменены более интегрированным подходом к энергетической политике. В 2005 г. на встрече в Хэмптон-корте лидеры стран Европейского союза дали согласие на разработку общей энергетической политики ЕС. Именно с этого момента в политической повестке дня появляется вопрос о последовательной и согласованной внешней энергетической политике Союза,которая до этого времени носила неконтролируемый, adhoc характери провоцировалась внешними событиями (например, нефтяной шок 1973 г., распад СССР).

В марте 2006 г. по просьбе стран-участниц Комиссия подготовила Зеленую книгу со всеобъемлющей стратегией по обеспечению устойчивой, конкурентоспособной, надежной энергии European Commission. Green Paper “A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”. COM (2006) 105 Final, 8 March 2006., одобренную в том же месяце Европейским советом. Далее последовало большое количество документов, наиболее важные среди них - коммюнике Комиссии «Внешние энергетические отношения - от принципов к действиям» European Commission. External energy relations - from principles to action. Communication from the Commission to the European Council. COM (2006) 590 final, 12 October 2006. , совместное сообщение Комиссии и Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности ЕС «Внешняя политика для защиты энергетических интересов Европы» Report from the Commission and the Secretary General/High Representative to the European Council. Joint Paper «An external policy to serve Europe's energy interests». DOC 9971/06, 30 May 2006.. В 2006 г. среди других была одобрена идея публикации Комиссией регулярных Стратегических обзоров энергетики ЕС. ПервыйСтратегический обзор «Энергетическая политика для Европы» European Commission. An energy policy for Europe. Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament. COM (2007) 1 Final, 10 January 2007.сконцентрировался на конкурентоспособности и устойчивости энергетики Союза, второй «План действий по обеспечению энергетической безопасности и солидарности в ЕС» European Commission. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2008) 781 Final, 13 November 2008. - сделал больший акцент на внешнеполитических аспектах энергетической безопасности (строительство инфраструктуры и диверсификация, роль ЕС во внешних энергетических отношениях).

Первый Стратегический обзор установил три амбициозные цели: снизить выбросы парниковых газов, повысить долю использования ВИЭ и снизить энергопотребление на 20% к 2020 г. На основе этого Плана действий Европейская комиссия в 2008 г. разработала Пакет реформ по энергетике и климату с конкретными мерами по достижению указанных целей. Данная инициатива Комиссии была подкреплена усилиями Совета ЕС и Парламента, в результате чего в период с 2006 по 2009 г. было принято огромное количество законодательных актов (ревизия Системы торговли квотами на выброс, Третий энергетический пакет, развитие ВИЭ, энергоэффективности, строительство энергетической инфраструктуры, снижение выбросов парниковых газов, безопасность поставок) Duffield J., Birchfield V. Op. cit. P.6.. Данные усилия в 2009 г. были увенчаны вступлением в силу Лиссабонского договора; с данного момента Европейская комиссия начала обладать правовой базой для создания энергетического законодательства. Это должно было придать импульс для запуска обновленной энергетической политики ЕС. Однако события Арабской весны и кризис суверенного долга в Европе сместили энергетику в списке приоритетов. В ноябре 2010 г. Комиссия опубликовала Энергетическую стратегию до 2020 г. European Commission. Energy 2020: A strategy for competitive, sustainable and secure energy. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2010) 639 final, 10 November 2010., призывающую, в том числе, к укреплению внешнего измерения энергетического рынка ЕС, которую должны были одобрить на Энергетическом саммите 4 февраля 2011 г. - Европейском совете, собранном с единственной целью обсудить энергетическую политику ЕС. Саммит состоялся, и его Заключения действительно содержали некоторые руководящие принципы энергетической политики, но значительная часть дискуссий и общий итог встречи в большей степени затрагивали упомянутые кризисы. В результате вопросы энергетики переместились на министерский уровень, и на заседании Совета ЕС была одобрена Стратегия 2020.

К концу 2010-х из-за роста зависимости от импорта энергоресурсов, повышения цен на них и уязвимости стран-участниц перед лицом нарушений поставок, проблема энергетической безопасности вновь стала лидировать в политической повестке дня. Вследствие газовых кризисов (между Россией и Украиной) страны-участницы на заседании Европейского совета в феврале 2009 г. призвали к срочным согласованным действиям по снижению энергетической уязвимости ЕС. В сентябре 2011 г. по требованию Европейского совета Комиссия подготовила коммюнике по безопасности поставок энергоресурсов и международному сотрудничеству «Энергетическая политика ЕС: развитие отношений с партнерами вне ЕС» European Commission. On security of energy supply and international cooperation - 'The EU Energy Policy:

Engaging with Partners beyond Our Borders'. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2011) 539 final, 7 September 2011.. Результатом ее обсуждения стало принятие в 2012 г. Решения 994/2012 о механизмеобмена информацией о двусторонних соглашенияхгосударств ЕС с третьими странами Decision No 994/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements between Member States and third countries in the field of energy.. Согласно документу, страны-члены будут информировать Комиссию о всех своих новых и существующих двусторонних энергетических соглашениях с третьими странами Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4. С.84..

В январе 2014 г. Комиссия опубликовала проект политики по энергетике и климату до 2030 г. European Commission. A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2014) 15 final, 22 January 2014., призывающий к уменьшению выбросов парниковых газов на 40% относительно показателей 1990 г., расширению доли ВИЭ в энергобалансе стран до 27%, повышению согласованности энергетической политики ЕС, обеспечению энергетической безопасности и, в целом, созданию низкоуглеродной конкурентоспособной интегрированной энергетической системы. После нескольких месяцев переговоров, на встрече Европейского совета в Брюсселе в октябре 2014 г. национальные лидеры одобрили проектEuropean Energy Policy. Federal Ministry for Economic Affairs and Energy. URL: http://www.bmwi.de/EN/Topics/Energy/European-and-International-Energy-Policy/european-energy-policy.html (дата обращения 4.04.2016).

Последний российско-украинский конфликтвновь поместил проблему энергетической зависимости ЕС в центр внимания. В мае 2014 г. Европейская комиссия обнародовала «Стратегию энергетической безопасности» European Commission. European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM (2014) 330 final, 28 May 2014., имеющую беспрецедентный геополитический тон и открыто призывающую к уменьшению российского влияния. В стратегии предложен целый набор соответствующих политических мер: завершение создания внутреннего энергетического рынка, укрепление механизмов солидарности, диверсификация поставщиков энергоресурсов и маршрутов поставок, координация национальных энергетических политик и создание «единого голоса Союза» во внешней энергетической политике.

В целях консолидации различных направлений энергетической политики ЕС и создания надежной, устойчивой и конкурентоспособной энергетической системы 5 февраля 2015 г. Комиссия Жана Клода Юнкера представила стратегию создания Европейского Энергетического Союза European Commission. Energy Union Package. Communication from the Сommission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. COM (2015) 80 final, 25 February 2015.. На заседании Европейского совета 20 марта 2015 г. главы стран-участниц ЕС одобрили проект Комиссии. Проект включает пять взаимосвязанных и взаимно усиливающих направлений:

Энергетическая безопасность, солидарность и доверие.

Полностью интегрированный энергетический рынок ЕС.

Энергоэффективность и, как следствие, снижение спроса на энергоресурсы.

Декарбонизация экономики.

Исследования, инновации и конкурентоспособность.

Под шапкой «Энергетического союза» собраны уже реализуемые проекты Евросоюза (в рамках «Стратегии энергетической безопасности 2014» и «Политики по энергетике и климату до 2030 г.»); новое оформление призвано повысить политический профиль установленных в документе целей. Новые значимые решения приняты только в первомнаправлении - энергетическая безопасность, солидарность и доверие, другими словами в области внешней энергетической политики. По оценке Н.Ю. Кавешникова, развитие инструментов общей энергетической политики в этой сфере будет осложняться, как и раньше, нежеланием членов ЕС ограничивать свой суверенитет в данных вопросах, разнящимися национальными интересами и сложностями при создании адекватной системы управления на уровне ЕС Кавешников Н.Ю. Энергетический союз ЕС -- новая упаковка для старых проектов // Российский совет по международным делам. 2015. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=5549#top-content (дата обращения 8.04.2015).

2.2 Институциональный баланс во внешней энергетической политике Европейского союза

Наиболее значительные изменения в распределение полномочий между наднациональными институтами и странами-участницами в области энергетики внес в 2009 г. Лиссабонский договор. Согласно параграфу 2 статьи 194 ДФЕС, для достижения целей, перечисленных в параграфе 1 (обеспечение функционирования энергетического рынка; обеспечение надежности энергоснабжения в Союзе; содействие энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии; содействие соединению энергетических сетей)Article 194 of the Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. ЕС может принимать меры на основе обычной законодательной процедуры. Пределы данной компетенции обозначены параграфом 2 статьи 194, запрещающим введение мер, которые могут «задеть право любого государства-члена определять условия эксплуатации своих энергетических ресурсов, его выбор между разными источниками энергии и общую структуру его энергоснабжения». Из этого также следует, что страны-участницы сохраняют право осуществлять двусторонние (энергетические) отношения с третьими странами по своему усмотрению. Однако подобные меры всё равно могут быть одобрены, но на базе других положений договора, напрямую не связанных с энергетикой, например, единогласным решением Совета в соответствии со специальной законодательной процедурой согласно статье 192, параграф 2, пункт «с». Но для принятия меры на такой основе она должна соответствовать экологическим целям ЕС, изложенным в статье 191 Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union. Energy Report. UK. 2014. P.28.. То есть, хотя в статье 194 прописан запрет на принятие мер, могущих иметь прямой внешнеполитический эффект, они всё же возможны.

Лиссабонский договор также внес изменения относительно роли Союза во внешней политике, которые потенциально могут оказать влияние на положение энергетики между наднациональными институтами и странами-участницами.В статье 17 Договора о Европейском союзе (ДЕС) говорится о том, что Комиссия «… за исключением общей внешней политики и политики безопасности и иных случаев, предусмотренных Договорами, обеспечивает представительство Союза на международной арене» Article 17 of the Consolidated version of the Treaty on European Union.. В статье 21 ДЕС, параграфе 2 приводятся цели деятельности Союза на международной арене, где указана цель по «содействию выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надежному управлению мировыми природными ресурсами для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие». Для реализации этой и других целей, предусмотренными Договорами, статьей 216 ДФЕС предусматривается право ЕС заключать международные договоры:

Статья 216

Союз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают Договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения либо является необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие.

Далее в статье 3, параграфе 2 ДФЕС говорится о том, что «Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию». Так как статья 194 обеспечивает внутреннюю компетенцию, ЕС имеет право заключать международные соглашения в этой сфере Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union. Op. cit. P.30.. Однако, согласно процедуре (Статья 218 ДФЕС), при заключении соглашения,исключительно или преимущественно относящиеся к сфере общей внешней политике и политике безопасности, главенствующая роль принадлежит Совету, и таким образом странам-участницам и их национальным энергетическим интересам Braun J.F. EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules. Between a new policy and business as usual. Brussels: EPIN Working Paper, February 2011. №31. P.3..

Таким образом, энергетическая глава в Лиссабонском договоре представляет собой тщательно разработанный компромисс с сохранением суверенитета стран-участниц над энергобалансом и внешними энергетическими отношениями и совместным управлением остальными аспектами энергетики в Союзе.

Договор также имел значительные институциональные последствия для энергетической политики ЕС. Была формализована роль Европейского совета в системе управления Союзом. Собрание национальных лидеров определяет стратегические направления развития организации и может принимать решения относительно тематических областей, таких как энергетика, например. С другой стороны, Европейский совет не обладает законодательными полномочиями и полагается на техническую экспертизу аппаратов Комиссии и Советадля дальнейшей разработки приоритетов, указанных в его Заключениях.

Совет является доминирующим актором в принятии решений во внешнем измерении энергетической политики (участвует в обычной законодательной процедуре по статье 194(2), единогласно принимает решения по статье 192(2), заключает международные соглашения). Европейский парламент, согласно параграфу 2 статьи 194, расширил свои полномочия в энергетике через участие в обычной законодательной процедуре (ОЗП). Включение статьи 218 (6а) о заключении международных соглашений значительно повысило роль института; соглашения в сферах, где применяется ОЗП, теперь могут приниматься только после согласия Парламента.

Наибольшие изменения претерпела Европейская комиссия. Генеральный директорат (ГД) по транспорту и энергетике (DGTREN)был разделен, и появился отдельный ГД по вопросам энергии (DGENER) Ibid. P.7.. ГД по внешним связям (DGRELEX)был включен в образованную Европейскую службу по внешним делам (ЕСВД). В ЕСВД отсутствует специальное подразделение по энергетикеStructure of the EEAS. Organization chart. European Union External Action. URL: http://eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf (дата обращения 11.04.2015), хотя некоторые сотрудники работают над этими вопросами в рамках общих или географических департаментов. Также произошла институциональная централизация внешнеполитической функции в руководящих органах ЕС благодаря переформатированию должности Высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности, который в дополнение к своему портфелю теперь является председателем Совета министров иностранных дел, Вице-президентом Комиссии и главой ЕСВД.В своем заключении от 4 февраля 2011 г. Европейский совет отметил, что «Высокому представителю предлагается принять во внимание энергетическую безопасность» Van Vooren B. Legal and Institutional Obstacles to an EU External EU Energy Policy post-Lisbon: Managing the Vertical and Horizontal Axes. Paper for ECPR Reykjavik. 2011. P.13. . Согласно оценке, проведенной Европейским парламентом The organisation and functioning of the European External Action Service: achievements, challenges and opportunities. Study by Directorate-General for External Policies of the Union of the European Parliament. Brussels, 2013. P. 51-52.,на 2013 г. ЕСВД не имела значительной роли в формулировании, управлении и имплементации внешней энергетической политики. За исключением Энергетического совета ЕС-США не присутствовала в ней и Высокий представитель Кэтрин Эштон. На тот момент в данной сфере доминировали ГД по энергетике, соответствующий Комиссар и Президент Комиссии.

В 2014 г. новый глава института ЖанКлодЮнкер реорганизовал систему работы Комиссии; различные портфели были сгруппированы в так называемые «проектные команды», возглавляемые семью Вице-президентами The Commission's structure. European Commission. URL: http://ec.europa.eu/about/structure/docs/structure_en.pdf (датаобращения 11.04.2015). Федерика Могерини, Высокий представитель Союза по внешней политике и политике безопасности, возглавила проектную группу по внешним делам. По вопросам энергетики была создана проектная группа «Энергетический союз» под руководством Мароша Шефчовича, в рамках которой сотрудничают Комиссары энергетике и климату, транспорту, внутреннему рынку, торговле и промышленности и т.д. Энергетическая политика бесспорно стала одним из приоритетов Комиссии Юнкера. Поскольку проект Энергетического союза очевидно имеет внешнеполитическое измерение, ЕСВД стала намного заметнее в энергетической дипломатии; улучшилась координация между Службой и группой М. Шефчовича. Могерини и Шефчович сотрудничают на уровне Вице-президентов, глава «Энергетического союза» и Комиссар по энергетике и климату могут участвовать в деятельности проектной группы по внешним делам при обсуждении соответствующих вопросов Helwig N. Fine-tuning EU foreign policy: a joint approach between the new Commission and the European External Action Service. FIIA briefing paper №168, 2015. P.7..

Публикация Стратегии создания Европейского Энергетического Союза European Commission. Energy Union Package. Communication from the Сommission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. COM (2015) 80 final, 25 February 2015. P. 3-4. и ее одобрение Европейским советом сигнализировали о важности внешней энергетической политики для участников. 20 июля 2015 г. Совет министров иностранных дел принял Заключения об энергетической дипломатии ЕС и План действий в этой области Energy Diplomacy. European Union External Action. URL: http://eeas.europa.eu/energy/index_en.htm (дата обращения 11.04.2015). Он основывается на четырёх целях Council conclusions on Energy Diplomacy. 10995/15, 20 July 2015. :

Укрепить стратегическое руководство через участие высокопоставленных должностных лиц.

Учреждать и развивать энергетическое сотрудничество и диалоги, особенно для поддержки диверсификации источников, поставщиков и маршрутов.

Поддерживать попытки улучшить глобальную энергетическую архитектуру и многосторонние инициативы.

Укрепить совместные заявления и потенциал энергетической дипломатии.

План действий должен быть реализован Высоким представителем, Комиссией и странами-участницами в соответствии с их ролями и мандатами, определенными в Договорах. Централизация внешнеполитических функций Союза (ЕСВД, Высокий представитель), объединение различных подразделений Комиссии в рамках «Энергетического союза» и стратегическое сотрудничество между ними могут в значительной степени поспособствовать согласованности внешней энергетической политики Европейского союза.

2.3 Инструменты внешней энергетической политики ЕС

Несмотря на наличие отдельной главы в Договоре, энергетическая политика ЕС не имеет единой законодательной и институциональной основы. Формально правовой базой для внешней энергетической политики Союза является статья 194 ДФЕС. Однако энергетика является компонентом и других секторальных политик, таких как внутренний рынок, экология, инфраструктура, конкуренция. Законодательные акты на основе этих компетенций ЕС также могут иметь «внешний эффект». Например, ключевую роль в энергетических отношениях государств ЕС и третьих стран играет законодательство внутреннего рынка. Ввиду зависимости Европейского союза от импорта энергоресурсов, очевидно, что одно из измерений внутреннего энергетического рынка - «безопасность поставок» подразумевает отношения со странами вне ЕС. Законодательные акты Третьего энергетического пакета, имеющего неоднозначные последствия для энергетических отношений с третьими странами, был приняты на правовой базе статьи 95 Договора о Европейских сообществах (внутренний рынок). Параллельно ЕС занимается экспортом европейской модели энергетического рынка и ее стандартов в соседние страны. Другими словами, внутренний рынок тоже может выступать инструментом внешней энергетической политики ЕС.

На основе вышеупомянутых компетенций Европейский союз выработал множество механизмов, часть которых можно рассматривать как инструменты внешней энергетической политики ЕС Ataka V. EU external energy policy as part of the shared competence agenda under the Treaty of Lisbon. P.20; Van Vooren B., Wessel R. A. EU external relations law : text, cases and materials. Cambridge University Press, Cambridge. 2014. P.455.:

Законодательные акты по внутреннему рынку, которые могут иметь значительное внешнее влияние

Обмен информацией по энергетическим сделкам с третьими странами

Требования по хранению запасов (stockholding)

Региональные многосторонние соглашения

Двусторонние соглашения с третьими странами

Сотрудничество с развивающимися странами

Внешнее измерение внутреннего рынка: имущественное разъединение (unbundling)и «газпромовская» оговорка

Либерализация и интеграция внутреннего рынка - это один из фундаментальных способов повышения энергетической безопасности ЕС. Последовательное принятие Первого, Второго и Третьего энергетических пакетов преследовало именно такую цель. Нельзя, тем не менее, упускать тот момент, что Европейский союз зависим от поставок углеводородов из третьих стран (импортируется 90% нефти, 66% природного газа, 40% угля и ядерного топлива European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM (2014) 330 finalof 28.5.2014. P.2. ), и на рынке ЕС присутствуют компании из государств-поставщиков, чья деятельность также регулируется энергетическимзаконодательством Союза. Если обратится к рынку газа, то главными поставщиками являются, помимо Норвегии, которая занимает особое положение среди внешних поставщиков, Российская Федерация и Алжир. Экспортом газа из этих стран занимаются только государственные компании - «Газпром» и «Sonatrach». Таким образом, энергетические отношения между сторонами переходят из чисто коммерческого измерения в том числе и во внешнеполитическое. Наибольший резонанс в данном контексте вызвали положения Третьего энергопакета (ТЭП), который потребовал, во-первых, имущественного разъединения вертикально-интегрированных компаний на добывающие мощности и транспортные сети. Согласно Газовой директиве ТЭП, объекты новой газотранспортной инфраструктуры могут быть временно освобождены от применения требований имущественного разъединения. Окончательное решение по этому вопросу принимает Комиссия,что может считаться рычагом давления в энергетических отношениях с компаниями третьих стран. Во-вторых, ТЭП впервые ввел ограничение прав иностранных инвесторов в сфере энергетики, так называемую «газпромовскую» оговорку, согласно которой добывающие или генерирующие компании из третьих стран не могут контролировать транспортные сети на территории ЕС без специального соглашения с национальными регуляторами.

Эффект положений ТЭП состоит в том, что, хотя страны-участницы сохраняют свое право на выбор поставщиков, способы и условия их взаимодействия определяются нормами EUacquis Романова Т.А. «Третий пакет» и будущее «Газпрома»// Россия в глобальной политике. 2007. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/n_9959 (датаобращения 13.04.2016).

Обмен информацией по энергетическим сделкам с третьими странами

Для обеспечения прозрачности энергетических сделок с третьими странами ЕС уже в 1972 г. обязал страны-участницы раскрывать детали подобных соглашений со странами вне ЕС. Первыми примерами являются Регламенты 1055/72/EEC Council Regulation 1055/72/EEC of the Council of 18 May 1972 on notifying the Commission of imports of crude oil and natural gas. и 1056/72/EEC Council Regulation 1056/72/EEC of the Council of 18 May 1972 on notifying the Commission of investment projects of interest to the Community in the petroleum, natural gas and electricity sectors. . Первый требовал от национальных правительств информировать Комиссию об импорте углеводородов, второй - об инвестиционных проектах, затрагивающих интересы Сообщества в нефтяном, газовом, электрическом секторах.

В 2012 г. на базе новой статьи 194 ДФЕС было одобрено Решение 994/2012, учреждающее механизм обмена информацией о межправительственных соглашениях в сфере энергетики и их проверки на предмет соответствия EUacquis. Цель этого шага - повысить прозрачность подобных сделок и таким образом способствовать скоординированным действиям Союза. Однако право первоначальной оценки межправительственных соглашений и определения того, оказывает ли соглашение влияние на внутренний рынок и безопасность энергоснабжения, сохраняется за государствами ЕС.

Требования по хранению запасов (stockholding)

Данные меры как инструмент обеспечения безопасности энергоснабжения были впервые приняты Сообществами еще в 1968 г. Первым законодательным актом была Директива 68/414/CEE, согласно которойстраны-участницы обязуются хранить запасы сырой нефти и нефтепродуктов с запасом минимум на 65 дней (в 1972 г. количество дней увеличено до 90). Положения были пересмотрены в Директиве 2009/119/EC иприведены в соответствие с Соглашением по международной энергетической программе, согласно которому объем обязательств по хранению определяется на основе нетто-импорта нефти и нефтепродуктов. Эта мера нацелена на поощрение солидарности и совместных действий национальных правительств в случае энергетического кризиса или физического нарушения поставок. Учитывая тот факт, что подобные кризисы как правило являются результатом событий вне контроля ЕС, то и введение данных мер происходит в общем внешнеполитическом контексте. Например, в 2010 г. после нарушений поставок газа, спровоцированных российско-украинским конфликтом, был одобрен Регламент 994/2010/EUо мерах по обеспечению безопасности поставок газа. По Регламенту хранение запасов альтернативного топлива рассматривается как нерыночный способ обеспечения надежного энергоснабжения.

Многосторонние соглашения

К наиболее значительным многосторонним инициативам в регионе относятся следующие:

Договор к Энергетической хартии (1994). Онустанавливает многостороннюю правовую базу для трансграничного сотрудничества в сфере энергетики. Он охватывает торговлю, инвестиции, транзит, энергоэффективность и разрешение споровДоговор к Энергетической хартии. Путеводитель для читателя. URL: http://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/ECT_Guide_ru.pdf (дата обращения 13.04.2016).

Договор об Энергетическом сообществе в Юго-восточной Европе (2005), который рассматривается как попытка распространить «европейский энергетический режим» в страны региона и таким образом повысить безопасность поставок. Стороны договора обязуются либерализовать свои энергетические рынки и реализовать основные европейские юридические акты в области электричества, газа, окружающей среды и возобновляемых источников энергии Andoura S., Hancher L., Van Der Woude M. Towards a European Energy Community: a policy proposal. NotreEurope, 2010. P.55. .

Инициатива «Синергия Черного моря» (2007), инициированная Европейской комиссией. Ее цель заключается в развитии сотрудничества в области торговли, экономики и безопасности со странами региона Цвицинская Н. Черноморская стратегия ЕС: теория и практика. 2009. C.109. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Ians_2009_3_21. (дата обращения 13.04.2016). Энергетическое измерение заключается в реализации проектов, связанных с транспортировкой природного газа и нефти из Каспийского бассейна.

Двусторонние соглашения с третьими странами

В области двусторонних отношений в сфере энергетики Европейский союз использует два типа внешнеполитических инструментов. Первый тип - это включение положений об энергетическом сотрудничестве в более широкие двусторонние договоры. Например, в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве ЕС и РФ (1994) включена подобная статья Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве с Россией 1994 г. Статья 65. URL: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/eea/pca_russia.htm (дата обращения 13.04.2016).Однако данные положения имеют ограниченное действие.Более значительными являются множественные юридически не обязывающие Меморандумы о взаимопонимании или Совместные декларации в области энергетики.На данный момент подписано более 15 подобных соглашений с ключевыми энергетическими партнерами, включая Россию, Украину, страны Каспийского региона, Ближний Восток, Индию и Китай Brunarska Z., Jarosiewicz A., Loskot-Strachota A., Wisniewska I. Between energy security and energy market integration. Centre for Eastern studies, Warsaw. 2011. P.30-31.. Барт ван Воорен отмечает, что в отличие от процесса формирования правовых норм на внутреннем энергетическом рынке, движущая сила в нарождающейся внешней энергетической политике Союза - это исполнительная ветвь, то есть Комиссия Van Vooren B., Wessel R. Op. cit. P.455.. Это иллюстрируется тем, что ЕС реализует внешние энергетические отношения через использование «мягкого» права, то есть подписание двусторонних юридически не обязывающих документов. Так как данные соглашения не рассматриваются на юридические акты, обычная процедура заключения договоров по статье 218 ДФЕС здесь не применяется Van Vooren B. Op. cit. P.81.. Смысл подписания подобных документов состоит в том, чтобы с течением времени они привели к заключению обязывающих договоров. Другими словами, двусторонние соглашения «мягкого» права рассматриваются как временное решение.

Сотрудничество с развивающимися странами

Примерами инициатив в этой области являются:

Глобальный фонд энергоэффективности и возобновляемой энергии. Был инициирован в 2006 г. Комиссией и запущен в 2008 г. для поддержки и привлечения частных инвестиций в проекты «чистой» энергетики в развивающихся странах. Финансируется ЕС, Германией и Норвегией What GEERF is. Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund. URL: http://geeref.com/about/what-geeref-is.html (дата обращения 11.04.2015) .

Энергетический фонд для стран Африки, Тихого океана и Карибского бассейна. Был учрежден в 2005 г. для со-финансирования проектов в области энергетики в странах указанного региона. С 2005 по 2013 г. было выделено порядка 445 млн. евро на их реализацию ACP - multi-country cooperation - Energy. International Cooperation and Development. European Commission. URL: https://ec.europa.eu/europeaid/regions/african-caribbean-and-pacific-acp-region/acp-multi-country-cooperation/energy_en (дата обращения 11.04.2015).

Программа сотрудничества Африки и ЕС в области возобновляемых источников энергии. Запущенная в 2010 г. инициатива направлена на развитие рынков и технологий ВИЭ в Африке через привлечение инвестиций About RECP. Africa-EU Renewable energy cooperation programme. URL: http://www.africa-eu-renewables.org/about-recp/ (дата обращения 11.04.2015).

Внешняя энергетическая политика, в особенности в области энергетического сотрудничества с третьими странами, сохраняет преимущественно межправительственную логику, что подтверждается статьей 194 Договора. Но Лиссабонский договорне обеспечил единую законодательную и институциональную основу для достижения целей энергетической политики; это оставляет большое пространство странам-участницам и Комиссии для маневрирования при формировании политики. Соднойстороны,государства-члены сохраняют право на самостоятельное определение условий эксплуатации своих энергетических ресурсов, общей структуры энергоснабжения и выбор между разными источниками энергии. С другой стороны, Союз приобрел полномочия определять общие рамки энергетической политики и ЕС, и стран-участниц. И на практике внутренний энергетический рынок Союза и его растущая зависимость от внешних факторов способствуют перетеканию полномочий наднациональным институтам. ЕС становится всё более активен во внешнеэнергетических отношениях через использование связанных с рынком инструментов (например, ТЭП), финансовых ресурсов и многосторонних международных инициатив. Хотя совокупность данных инструментов нельзя назвать полноценной внешней энергетической политикой Европейского союза, их применение ограничивает возможности национальных правительств поддерживать полностью независимые двусторонние отношения в области энергетики с третьими странами.

3. Влияние институциональной архитектуры на политические исходы во внешней энергетической политике ЕС и стран-участниц

3.1 Институциональный сдвиг в энергетической политике ЕС и её внешнем аспекте

Римский договор 1957 г. не предоставил Европейской комиссии право выступать с законодательными инициативами в области энергетики. Исторически данный сектор рассматривался как национальная забота, его характерной чертой были государственные монополии. Страны-участницы всегда стремились к сохранению независимости в энергетической политике и препятствовали вмешательству Комиссии в их деятельность. Тем не менее, начиная с 1990-х гг. сектор постепенно был либерализован, и компетенции ЕС значительно расширились. В отсутствие правовой основы в Договорах, которая легитимировала бы участие Комиссии, была создана европейская всесторонняя нормативно-правовая база в области энергетики, которая обеспечивает «перелив» полномочий и во внешнее измерение. Лиссабонский договор признал данную сферу как область совместных компетенций «задним числом», то есть уже по факту существования энергетической политики ЕСEberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.149..

Одной из целей настоящего исследования является объяснение данного институционального сдвига. Как было доказано в главе 1, теоретическим подходом с наибольшим объяснительным потенциалом для этого феномена является исторический неоинституционализм. ИН представляет собой эффективный аналитический подход для понимания процесса принятия решений в ЕС и роли институтов в нем. Также исторический неоинституционализм с его акцентом на эволюционной природе норм и политик позволяет прослеживать историю их развития и способствует объяснению траектории развития политик благодаря таким явлениям как «эффект колеи» и ситуация lockin. Ключевыми концептами ИН, на которые опирается данное исследование, являются модель инкрементальных институциональных изменений Кэтлин Телен и Свена Стейнмо Steinmo S., Thelen K. Op. cit. P.17. и важность роли наднациональных институтов в формировании политик.

С точки зрения исторических неоинституционалистов, институты ЕС - ключевые акторы в политическом процессе, а не только площадки для переговоров. Согласно представителю школы ИН Питеру Холлу, институциональные факторы оказывают сильнейшее влияние на формирование и содержание политик Goodman J.W. Telecommunications Policy-Making in the European Union. Cheltenham,UK: Edward Elgar, 2006. P.4. . К таким факторам в рамках Союза относятся Ibid.:

Институты ЕС (их роль рассмотрена ниже).

Межинституциональные отношения. Согласно статье 194 Договора о функционировании Европейского союза, данные отношения регулируются правилами обычной законодательной процедуры, которая четко фиксирует функции институтов. Статья 218 ДФЕС определяет процедуру заключения международных соглашений; в соответствии с пунктом 218(6)(a)(v), соглашения, подпадающие под действие статьи 194, могут быть приняты Советом ЕС только после одобрения Европейского парламента.

Институциональная организация. Например, в рамках Комиссии подразделение на тематические Генеральные директораты может провоцировать внутри-институциональные разногласия; ГД по конкуренции, внутреннему рынку, энергетике и экологии могут иметь разное видение способов достижения энергетических целей Союза. Между Европейской службой по внешним делам (куда был интегрирован DGRELEX) и директоратами Комиссии также могут появляться противоречия в вопросах внешней энергетической политики, суть которых сводится к противостоянию технократов и дипломатов.

Институциональные нормы (к примеру, принципы и цели, для достижения которых и действуют подразделения). К примеру, деятельность ГД по конкуренции направлена на ее развитие, приоритетом ГД по внутреннему рынку является совершенствование режима и его расширение, в то время как ЕСВД может склоняться к геополитическому подходу и энергетической дипломатии.

Наднациональные институты Европейского союза, в особенности Комиссия при поддержке Суда и Парламента, в значительной степени способствовали становлению всеобъемлющей энергетической политики Союза и ее внешнего измерения. Особое положение энергетической политики в рамках ЕС, ее кросс-секторальный характер (она затрагивается в таких политических сферах как торговля, конкуренция, помощь в целях развития, расширение Союза), открыли множественные каналы влияния для Комиссии задолго до официального создания общей энергетической политики ЕС. Множество исследователей (например, Б. Эберляйн, С. Майер, Т.Малтби, К. Талус) Eberlein B. Op. cit. Meyer S. Op. cit. Maltby T. Op. cit. Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford: Oxford University Press. 2013. 352 p. отмечает проактивную позицию Комиссии в отношении энергетической политики и ее внешнего аспекта. По мнению Б. Эберляйна, изменения в энергетической политике Союза, хотя и спровоцированные внешними факторами - повышением мировых цен на углеводороды, расширением ЕС на восток и политической значимостью проблемы изменения климата, главным образом были реализованы благодаря активности и политическому предпринимательству Европейской комиссии. Исследование Т. Малтби созвучно предыдущему труду: он утверждает, что в контексте газовых кризисов 2006/2009 гг., Европейская комиссия получила шанс и своевременно его использовала для существенного расширения своих полномочий в секторе. С. Майер пишет о том, что Комиссия активно пользовалась тенденцией «зависимости от выбранного пути» и внешними кризисами для развития компетенций во внешней энергетической политике. Вышеперечисленные труды можно подытожить следующим образом: Европейская комиссия, благодаря своему институциональному положению и внешним событиям, способствовавшим смягчению позиций национальных правительств, добилась от них делегирования значительного объема компетенций в области энергетики на наднациональный уровень.

Другие наднациональные институты - Европейский парламент и Суд ЕС также сыграли свою роль в становлении энергетической политики и ее внешнего измерения. Парламент выступал твердым сторонником создания единого внутреннего энергетического рынка, потому что цели данной политики совпадали с проинтеграционными и экологическими целями, свойственными данному институту Eberlein B. Op. cit. P.160; Van Vooren B. Op. cit. P.14.. Суд ЕС не был однозначными сторонником либеральных реформ, уделяя большее внимание соображениям общественной безопасности, чем развитию конкуренции на энергетических рынках. Однако прецедентное право Суда ЕС предоставило юридическую базу для развития внешнеэнергетических полномочий - речь идет о деле ERTA Case 22/70, Commission v. Council (European Road Transport Agreement) [1971] ECR 263., которое установило доктрину «подразумеваемых полномочий» (impliedpowers), согласно которой даже в отсутствие явно выраженного делегирования полномочий в Договорах Сообщество имеет право заключать международные соглашения, если это необходимо для реализации внутренних полномочий ЕС Haghighi S.S. Energy Security and the Division of Competences between the European Community and its Member States // European Law Journal. 2008. Vol. 14, №4. P.474.. Ввиду зависимости стран Европейского союза от импорта энергоресурсов из третьих стран очевидно, что в некоторых случаях вопросы безопасности поставок или функционирования внутреннего энергетического рынка подразумевают внешнюю политику. На данной основе Европейская комиссия с 2011 г. ведёт переговоры с Азербайджаном и Туркменистаном о заключении договора о строительстве Транс-Каспийского трубопровода. Подобным образом, также основываясь на мандате Совета ЕС с 2012 г. Европейская комиссия ведет переговоры с Россией и Белоруссией по поводу соглашения о правилах функционирования электрических сетей в странах Балтийского региона. Данные соглашения заключаются без участия стран-участниц Pradel N. The EU External Energy Policy and the Law: Does the EU Really Matter? // Sustainable Energy United in Diversity - Challenges and Approaches in Energy Transition in the European Union / ed. by L. Squintani, H. Vedder, M. Reese, B. Vanheusden. European Environmental Law Forum Series, Vol. 1, 2014. P.241..

Упомянутая модель институциональных изменений Телен и Стейнмо подразумевает, что институциональные сдвиги - это результат постепенных изменений и стратегического маневрирования в рамках текущей институциональной структуры. При рассмотрении эволюции энергетической политики ЕС и ее внешнего измерения (глава 2, параграф 1) становится очевидно, что ей свойственна именно такая логика развития. В таком сложном политическом контексте как энергетическая политика ЕС затруднительнопредпринимать амбициозные, широкие шаги, что было доказано провалами попыток Комиссии создать общий подход Сообщества к вопросам энергетики с 1950 по 1970 гг. Однако маломасштабные, частичные и зачастую неочевидные шаги с течением времени аккумулируются, ограничивают акторов в пределах одного политического курса и в итоге приводят к более крупным, «зависимым от выбранного пути» политическим изменениям. В истории становления энергетической политики Европейского союза не наблюдается резких, крупномасштабных изменений, в том числе институциональных. Этот процесс характеризуется растянутостью во времени, последовательностью и постепенностью предпринимаемых шагов, созданием институциональной «колеи», которая задает траекторию развития политики. Б. Эберляйн назвал данное явление «непрекращающийся инкрементализм» (relentless incrementalism) Eberlein B. Op. cit. P.155.. К примеру, сложнейший процесс либерализации рынков электричества и газа в ЕС начался в 1986 г. с Декларации Совета о целях в области энергетики до 1995 г., где впервые энергетика была упомянута в контексте общего рынка. С данного момента Комиссия начала выстраивать связи между энергетикой и более устоявшейся в рамках ЕС политической сферой - конкуренцией; данные связи имели ключевую роль в продвижении связанных с энергетикой законодательных актов. Основываясь на идее внедрения конкуренции в энергетику, Комиссия использовала свои существующие компетенции для их дальнейшего расширения и заложила политическую базу для последующих реформ. Серия директив по либерализации рынков началась с относительно безобидной Директивы о прозрачности цен, подготовленной на правовой основе статьи 213 Римского договора о компетенции Комиссии проводить сбор информации, необходимой для реализации задач Сообщества. Её целью было создать осведомлённость о ценах, сроках и объемах сделок по газу и электричеству среди промышленных потребителей, таким образом, указать на несовершенства действующего рынка Talus K. Op. cit. P.42.. Ее принятия возможно было добиться, так как она не имела целью повлиять на структуру рынков. Однако это был первый шаг для смягчения сопротивления национальных правительств, и подрыва протекционизма энергетических монополий. С этой директивой была инициирована постепенная либерализации энергетического пространства Европейского союза. Только через 10 лет после публикации Декларации Совета были приняты первые Электрическая (1996) и Газовая (1998) директивы. Дальнейшее последовательное принятие Второго и Третьего энергетического пакетов также свидетельствует об очевидном инкрементальном подходе Европейской комиссии, начавшей с внедрения рыночных принципов в энергетику с минимальными требованиями в первых энергетических директивах в 1990-х гг., и закончившей на данный момент принятием Третьего энергопакета, требующего разделить вертикально-интегрированные компании и обеспечить доступ третьих лиц к энергетической инфраструктуре. Само обозначение энергетики в качестве сферы совместных компетенций в 2009 г. также не было резкой трансформацией политики, скорее кодификацией политического процесса, который ему предшествовал, закономерным результатом «политической колеи», проложенной предшествующими инициативами Европейской комиссии.

Что касается внешнего измерения энергетической политики, вмешательство ЕС в данную сферу до Лиссабонского договора было возможным благодаря доктрине «подразумеваемых полномочий», признанной Судом ЕС в деле ERTA Keukeleire S., Delreux T. The Foreign Policy of the European Union. NY: PalgraveMacmillan, 2014. P.95., которая позволяет Союзу заключать международные соглашения, если это необходимо для реализации внутренней компетенции, но при условии, что право на внутренние меры уже реализовано на коммунитарном уровне. В решении по делу ERTA также содержалось положение о том, что страны-участницы в духе лояльности не вправе принимать на себя международные обязательства, которые не соответствуют правилам Союза и идут вразрез с его целями Губарец Д. Механизм распределения внешнеполитических компетенций в Европейском сообществе // Право и жизнь. № 153 (2), 2011. С.7..

Доктрина «преимущественного права» (pre-emption), согласно которой страны-участницы могут заключать юридически обязывающие соглашения в сферах совместной компетенции только в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией, также ограничивает свободное пространство для внешнеполитической деятельности национальных правительств Keukeleire S., Delreux T. Op.cit.P. 95..

Закономерным итогом вышеуказанных принципов является то, что чем больше было создано внутренних законодательных актов в определенной политической сфере, тем больше возможностей для наднациональных мер во внешнем измерении. Таким образом, постепенное расширение полномочий Европейского союза в рамках энергетической политики означало также расширение полномочий и в ее внешнеполитическом аспекте. Применение данных доктрин способствовало тому, что принятие вторичных законодательных актов по внутреннему энергетическому рынку ограничило возможности национальных правительств вести независимую внешнюю энергетическую политику Haghighi S.S. Op. cit. P.477., а сущность директив, регламентов и решений ЕС, которые традиционно направлены на продвижение принципов внутреннего рынка, создало «политическую колею», которая определила вектор дальнейшего развития энергетической политики. Последующая кодификация доктрины «подразумеваемых полномочий» в статьях 216(1) ДФЕС и 3(2) Konstadinides T. EU foreign policy under the doctrine of implied powers: codification drawbacks and constitutional limitations // European Law Review. 2014. Vol. 39, № 4. P.512., доктрины «преимущественного права» в статье 2(2) ДФЕС и включение энергетики в сферу совместных компетенций только укрепила положение ЕС в реализации внешнеполитических целей, в том числе в области энергетики.

Таким образом, политическое предпринимательство и «непрекращающийся инкрементализм» Комиссии с конца 1980-х гг. привели к значительному изменению институционального баланса в энергетической политике в пользу наднациональных институтов, в том числе, и к расширению их роли во внешнем измерении рассматриваемого сектора.

Анализ динамики, лежащей в основе процесса институционализации энергетической политики и ее внешнеполитического аспекта, а также совокупности инструментов и механизмов в руках Союза (глава 2, параграфы 2 и 3), позволяет сделать вывод о том, что, хотя учреждающие Договоры напрямую не ограничивают право стран-участниц на самостоятельную внешнюю энергетическую политику, и пока на практике единая внешняя энергетическая политика пока не приводит к впечатляющим результатам, Европейский союз обладает внушительным потенциалом для ее развития.

Однако уже сейчас, несмотря на то, что настоящая единая энергетическая политика только формируется, ЕС в состоянии оказывать решающее влияние на энергетические инициативы отдельных стран-участниц. Пример вероятных последствий текущего институционального баланса для национальных правительств - судьба газопровода «Южный поток» - рассматривается в следующем параграфе.

3.2 Провал «Южного потока» как следствие «ловушки совместных решений»

«Южный поток» - это нереализованный проект трубопровода ПАО «Газпром», предназначавшегося для поставок природного газа из Российской Федерации в страны Юго-восточной и Центральной Европы. Он должен был быть проложен от г. Анапа (компрессорная станция «Русская») по дну Черного моря через территориальные воды Турции до Болгарии; сухопутный участок планировалось провести по Болгарии, Сербии, Венгрии, Словении до Италии (терминал Тарвизио) Булаев С. А. Газопровод «Южный поток»: задачи, инновации, перспективы // Вестник Казанского технологического университета. 2013. Выпуск №5, том №16. С.236. и Австрии (Баумгартен).Проект был инициирован Президентом РФ В. Путиным и руководством «Газпрома» после первого украинского транзитного кризиса 2006 г. в целях диверсификации маршрутов поставок и уменьшения роли Украины в них. В том же году российская компания и итальянский энергетический концерн ENI объявили о запуске проекта, в следующем 2007 г. подписав Меморандум о взаимопонимании. В 2008 г. в Швейцарии на паритетных началах была учреждена компания по строительству морского участка трубопровода SouthStreamAG. Первоначально предполагалось, что «Южный поток» будет состоять из двух ниток общей мощностью 31 млрд. кубометров в год, но после второго российско-украинского газового кризиса в 2009 г. было принято решение удвоить число ниток и увеличить объем прокачиваемого «голубого топлива» до 63 млрд. кубометров в год Stern J., Pirani S., Yafimava K. Does the cancellation of South Stream signal a fundamental reorientation of Russian gas export policy? Oxford Institute for Energy Studies. January 2015. P.3..

С 2008 по 2010 гг. Россия последовательно, но не без трудностей подписала межправительственные соглашения с семью европейскими странами (Болгария, Сербия, Венгрия, Греция, Словения, Хорватия, Австрия) для строительства сухопутных участков трубопровода. Переговоры с Сербией осложнялись тем, что на ее руководство оказывал сильное давление ЕС. Болгария, стремясь извлечь максимальную выгоду, заявляла об участии и в конкурирующем проекте «Набукко» и выдвигала дополнительные условия. Из-за сложных переговоров рассматривался альтернативный маршрут прохождения трубопровода через Румынию. В итоге, только в 2012 г. было достигнуто окончательное соглашение о том, что «Южный поток» выйдет из моря на болгарской территории. Болгария, Сербия и Венгрия объявили проект объектом национального значения, что позволило бы сократить сроки решения административных вопросов и облегчить вывод газопровода из-под действия Третьего энергетического пакетаИванниковИ.Н. Проект 'Южныйпоток': промежуточныеитоги // Обозреватель = Observer. 2014. № 4. С.66.. Параллельно с заключением межправительственных соглашений Россия столкнулась с резкой критикой «Потока» со стороны Украины, которая опасалась потери объемов транзитного газа и снижения своей геополитической роли Симоненко Е.С. «Южный поток» как приоритет энергетической безопасности России // Геополитический журнал. 2014. № 3. С. 68.. Также были заключены двусторонние соглашения о сотрудничестве с национальными компаниями участвующих стран, и учреждены совместные предприятия для реализации проекта на их территориях Булаев С.А. Указ. соч. C.237.. В 2010 - 2011 гг. к компании SouthStreamAG присоединились немецкая компания WintershallHolding и французская EDF; в результате доли в строительстве морского участка «Южного потока» распределились таким образом: «Газпром» - 50%, ENI - 30%, WintershallHolding и EDF - по 15%. К концу 2011 г. с получением разрешения властей Турции на прокладку газопровода в ее территориальных водах были сняты все формальные ограничения на строительство проекта в его морской части. 7 декабря 2012 г. на компрессорной станции «Русская» был дан старт строительству «Южного потока».

Несмотря на начало строительства, неурегулированным оставался вопрос соблюдения участниками проекта требований вступившего в силу в марте 2011 г. Третьего энергетического пакета (разделение вертикально-интегрированных компаний (ВИК) на транспортировку и поставку потребителям, доступ третьих лиц к инфраструктуре).

Выведение «Южного потока» из-под действия ТЭП было возможно через приобретение им статуса трансграничной европейской сети (TransEuropeanNetwork, TEN). Газопроводы «Ямал» и «Северный поток» имеют такой статус Петров К.Е. Применение правил Третьего энергетического пакета ЕС и его последствия для российской энергетики // Ежегодник Института международных исследований Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации. 2014. № 3-4 (9). С. 185.. По оценке эксперта Оксфордского института энергетических исследований К. Яфимавой «Южный поток» не имел шансов на получение такого статуса, так как он не удовлетворял критериям отбора проектов (способствование интеграции рынков, безопасности поставок и т.д.), более того, был прямым конкурентом Южного газового коридора, продвигаемого Комиссией Yafimava K. European regulatory challenge for South Stream: a way forward. European Parliament, Brussels, 5 December 2013. P.16.. Существовал другой путь - через процедуру освобождения от соблюдения норм энергопакета на определенный период времени по статье 36 Директивы 2009/73/EC по газу (exemption). Процедура осуществляется национальными регулирующими агентствами, но окончательное решение остается за Европейской комиссией. Однако на фоне неудачного опыта «Газпрома» с сухопутными ответвлениями «Северного потока» - «OPAL» и «NEL», которым было отказано в полном освобождении Stern J., Pirani S., Yafimava K. Op.cit. P.4., РФ не стала запрашивать подобный статус для «Южного потока» и решила основывать проект только на межправительственных соглашениях с принимающими странами. Европейская комиссия после проверки данных соглашений в декабре 2013 г. объявила их нарушающими законодательство ЕС и призвала к их пересмотру или отказу от них, в противном случае пригрозив странам-участницам исками о невыполнении обязательств. Представитель Комиссии Клаус-Дитрих Борчардт в своем выступлении в Европейском парламенте упомянул о следующих нарушениях в межправительственных сделках: во-первых, несоблюдение правил ТЭП об разделении ВИК, во-вторых, обеспечение доступа третьих компаний к трубопроводу, что означает, что «Газпром» не может обладать эксклюзивным правом на использование его мощности, в-третьих, тарифный режим, не соответствующий нормам конкуренции ЕС South Stream bilateral deals breach EU law, Commission says // Euractiv, 4.12.2013. URL: http://www.euractiv.com/section/competition/news/south-stream-bilateral-deals-breach-eu-law-commission-says/ (дата обращения 28.04.2016) . На что премьер-министр России Д.А. Медведев отметил, что «… с точки зрения международного права акты Евросоюза являются национальным законодательством, а межправсоглашения РФ со странами ЕС регулируются международным правом, которое превалирует над национальным законодательством» Медведев: Соглашения по «Южному потоку» превалируют над законами ЕС // Взгляд. Деловая газета, 10.12.2013. URL: http://vz.ru/news/2013/12/10/663653.html (дата обращения 28.04.2016) . 12 декабря на встрече с министрами энергетики стран, подписавших рассматриваемые соглашения, Европейская комиссия получила мандат на проведение переговоров по пересмотру документов с Россией. Однако в свете разгоревшихся на Украине событий Комиссия дала понять, что медиация правовых вопросов «Южного потока» будет возможна только, если РФ будет «соблюдать международное право в контексте украинского кризиса и будет готова к конструктивному сотрудничеству на основе энергетического права ЕС» Oettinger: EU help in resolving South Stream's legal problems is conditional says // Euractiv, 2.06.2015. URL: http://www.euractiv.com/section/energy/news/oettinger-eu-help-in-resolving-south-stream-s-legal-problems-is-conditional/(дата обращения 28.04.2016) .

Cледующей попыткой остановить строительство стала встреча Президента Комисии Жозе Мануэля Баррозу с болгарскими политиками в апреле, на которой он предостерег Болгарию, чтобы она не мешала новой жесткой линии ЕС по проекту и в целом по Украине Evans-Pritchard A. Russia's South Stream pipeline in deep freeze as EU tightens sanctions noose // The Telegraph, 7.04.2014. URL: http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/oilandgas/10750840/Russias-South-Stream-pipeline-in-deep-freeze-as-EU-tightens-sanctions-noose.html (дата обращения 28.04.2016) . Между тем Европейский парламент 17 апреля принял резолюцию European Parliament resolution of 17 April 2014 on Russian pressure on Eastern Partnership countries and in particular destabilisation of eastern Ukraine (2014/2699(RSP)). URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0457+0+DOC+XML+V0//EN (дата обращения 28.04.2016) , требующую закрытия проекта в ответ на украинские события. В конце мая Комиссия направила Болгарии официальное послание, в котором потребовала разъяснений по поводу нарушений европейского законодательства (конкурентного права, правил государственных закупок при проведении тендеров на сооружение газопровода), а также приостановления реализации проекта на это время Ратников А. ЕС потребовал от Болгарии приостановить строительство 'Южного потока'// РБК, 3.06.12. URL: http://www.rbc.ru/economics/03/06/2014/928196.shtml (дата обращения 28.04.2016) .

В ответ глава «Газпрома» Алексей Миллер заявил, что Комиссия не может остановить строительство «Южного потока», начало которого запланировано на лето 2014 г Миллер: Нам никто не может запретить строить «Южный поток» // Взгляд. Деловая газета, 31.05.2014. URL: http://www.vz.ru/news/2014/5/31/689386.html (дата обращения 28.04.2016) .

Под угрозой судебного разбирательства Болгария 8 июня 2014 г. приняла решение приостановить подготовительные работы на своей территории до устранения замечаний Комиссии Петров К.Е. Указ. соч. С.187.. В начале июля министр иностранных дел Болгарии Кристиан Вигенин по итогам переговоров со своим российским коллегой Сергеем Лавровым заявил о намерении Болгарии продолжать строительство газопровода, при этом отметив, что реализация проекта должна происходить в соответствии с законодательством ЕС. Однако в конце июля правительство Пламена Орешарского, поддерживавшего «Южный поток», было вынуждено уйти в отставку. Новое техническое правительство Георги Близнашки приняло сторону Еврокомиссии, и уже 18 августа Министерство экономики и энергетики Болгарии распорядилось приостановить всю деятельность по проекту, пока он не будет отвечать требованиям Европейской комиссии Болгария приостановила все действия по проекту 'Южный поток' // ТАСС, 18.08.2014. URL:

http://tass.ru/ekonomika/1386864 (дата обращения 28.04.2016) . Избранный осенью 2014 г. премьер-министром Бойко Борисов, известный своей проатлантической позицией, настаивал на реализации проекта на основе требований ЕС при соблюдении норм ТЭП.

1 декабря Владимир Путин заявил о невозможности продолжения строительства газопровода из-за неконструктивной позиции Европейского союза и о перенаправлении потоков российских энергоресурсов Путин заявил о невозможности строительства «Южного потока» // Lenta.ru, 1.12.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/12/01/potok/ (дата обращения 28.04.2016) . В тот же день Алексей Миллер в ходе визита в Турцию подтвердил закрытие проекта и сообщил о том, что РФ и Турция договорились о строительстве совместного морского газопровода «Турецкий поток» Миллер объявил о закрытии проекта «Южный поток» // Lenta.ru, 1.12.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/12/01/miller/ (дата обращения 28.04.2016) .

Рассмотренный кейс призван проиллюстрировать потенциал, которым обладает Европейская комиссия для достижения своих целей, в противовес праву национальных правительств на самостоятельную внешнюю энергетическую политику.

Проект «Южный поток» с самого старта обладал поддержкой стран Евросоюза - Австрии, Италии, Болгарии, Венгрии, Греции, Словении, так как способствовал диверсификации маршрутов поставок природного газа и, как следствие, повышению их энергетической безопасности. Партнерство с такими энергетическими концернами как итальянский ENI, французcкий EDF, немецкий WintershallHolding также придавало проекту определенный вес.

В конце июня 2014 г., несмотря на приостановление строительства и сохраняющиеся претензии Комиссии, Австрия поддержала проект. 25 июня глава «Газпрома» Алексей Миллер и глава австрийского энергетического гиганта OMV Герхард Ройсс подписали соглашение о строительстве ответвления «Южного потока» до Баумгартена. Президент Австрии Хайнц Фишер выступил в защиту проекта, cказав, что ««Южный поток» -- «весьма целесообразный и полезный» проект» Калюков Е., Дзядко Т. «Южный поток» дошел до точки // РБК, 25.06.2014. URL:

http://www.rbc.ru/newspaper/2014/06/25/56be65879a7947299f72ce82 (датаобращения 28.04.2016) . Чуть ранее министр иностранных дел Австрии Себастьян Курц заявил о поддержке проекта, отметив, что страна нуждается в диверсификации маршрутов поставок, и что пять государств-членов Европейского союза являются твердыми сторонниками строительства газопровода Austria pleads for South Stream pipeline // Euractiv, 24.06.2014. URL: http://www.euractiv.com/section/energy/news/austria-pleads-for-south-stream-pipeline/ (дата обращения 28.04.2016) .

В начале июля свою позицию выразила Италия, председательствовавшая в тот момент в ЕС. По словам госсекретаря по европейским делам правительства Италии Сандро Гоци ««Южный поток» должен состояться, и таким образом диверсифицировать маршруты поставок» Italian presidency: South Stream should go ahead // EUobserver, 10.07.2014. URL: https://euobserver.com/tickers/124929 (датаобращения 28.04.2016) . В том же месяце итальянский премьер-министр Маттео Ренци призвал участвующие страны направить в Комиссии совместное письмо в поддержку «Южного потока» Renzi leads belated effort in support of South Stream // Euractiv, 10.06.2014. URL: http://www.euractiv.com/section/global-europe/news/renzi-leads-belated-effort-in-support-of-south-stream/ (дата обращения 28.04.2016) .

Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан высказался в защиту проекта: «Венгрия будет строить «Южный поток», потому что он гарантирует нам поставки газа» Венгрия отказалась прекращать работы по «Южному потоку» // Lenta.ru, 1.07.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/07/01/hungary/(дата обращения 28.04.2016) . По словам государственного секретаря по вопросам энергетики Венгрии Андраша Арадски, страны, поддерживающие «Южный поток», - Венгрия, Болгария, Словения и Австрия - просили Европейскую комиссию урегулировать разногласия с Москвой по тому, как можно привести проект в соответствие с правом ЕС Венгрия начнет строить свой отрезок Южного потока в 2015 году // Reuters. Россия и страны СНГ, 19.11.2014. URL: http://ru.reuters.com/article/businessNews/idRUKCN0J31FH20141119 (дата обращения 28.04.2016) .

Вышеизложенное указывает на значительный объем поддержки проекта со стороны заинтересованных стран-участниц Европейского союза. Государства Юго-восточной и Центральной Европы в значительной степени зависят от поставок российского газа (их зависимость колеблется от 50% (Австрия, Венгрия, Словения) до 100% (Болгария)) Europe's Dependency On Gazprom In One Chart // Business Insider, 4.03.2014. URL: http://www.businessinsider.com/european-dependency-on-gazprom-2014-3(дата обращения 28.04.2016) и от транзита через ненадежную Украину, что обуславливало их сильную заинтересованность в реализации газопровода.

Однако Европейская комиссия рассматривала проект наоборот, как угрозу энергетической безопасности ЕС. Еще в 2011 г. в то время Комиссар по энергетике Гюнтер Эттингер отметил, что «Южный поток» не является приоритетом Европейского союза, Speech of Commissioner Oettinger at the South Stream event. Brussels, 25.05.2011. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-11-382_en.htm (дата обращения 28.04.2016) что через пару лет, в 2014 г., подтвердил Комиссар по защите потребителей Невен Мимика во время визита в Софию: «Южный поток - это негативный приоритет, так как он диверсифицирует только маршрут, но не источник. … Проект никогда не был приоритетом ЕС» EU Commissioner Mimica: South Stream Is a Negative Priority for EU // InfoBalkans.com, 06.09.2014. URL: http://www.infobalkans.com/2014/06/09/eu-commissioner-mimica-south-stream-negative-priority-eu(дата обращения 28.04.2016) . В декабре 2013 г. Комиссия заявила о том, что заключенные межправительственные соглашения не представляют собой состоятельную правовую базу для строительства и функционирования «Южного потока». Представитель Комиссии также добавил, что, если они не будут пересмотрены, Комиссия будет вынуждена прибегнуть к принудительным мерам South Stream bilateral deals breach EU law, Commission says // Euractiv, 4.12.2013. URL: http://www.euractiv.com/section/competition/news/south-stream-bilateral-deals-breach-eu-law-commission-says/ (дата обращения 28.04.2016) . В январе 2014 г. на встрече Гюнтера Эттингера и министра энергетики РФ Александра Новака было достигнуто решение создать Совместную рабочую группу по «Южному потоку» Europe, Russia set up task force to proceed with South Stream // Natural gas Europe, 20.01.2014. URL: http://www.naturalgaseurope.com/europe-russia-task-force-south-stream (дата обращения 28.04.2016) , однако ее деятельность была прекращена по инициативе Брюсселя в свете разворачивающихся событий на Украине и аннексии Крыма. В своем интервью Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung в июне 2014 г. Эттингер заявил, что претензии к проекту, помимо правовых, стали еще и политическими: «В условиях войны на востоке Украины и непризнания Москвой киевского правительства мы не сможем достигнуть соглашения». Комиссар также добавил, что газопровод устранит Украину из транзитного маршрута (что ухудшит ее переговорную позицию относительно Москвы), такой шаг со стороны Евросоюза равнялся бы отсутствию солидарности энергетическому партнеру. Дополнительным негативным фактором стало то, что Россия обратились с иском по поводу ТЭП во Всемирную торговую организацию, вместо того, чтобы добиваться соглашения в двустороннем формате Rettman A. EU commission scales up rhetoric against Russian gas pipeline // EUobserver, 3.06.2014. URL: https://euobserver.com/foreign/124454 (датаобращения 28.04.2016) .

Президент Комиссии Баррозу в мае 2014 г. на пресс-конференции после неформального саммита лидеров Европейского союза отметил, что проект в его текущем виде ставит под угрозу энергетическую безопасность и Болгарии, и в целом Союза, и что Комиссия готова принять соответствующие меры в отношении этой балканской страны в случае неисполнения требований института Barroso warns Bulgaria on South Stream // Euractiv, 28.05.2014. URL: http://www.euractiv.com/sections/energy/barroso-warns-bulgaria-south-stream-302467(дата обращения 28.04.2016) . 4 июня, в преддверии саммита G7 глава Еврокомиссии подтвердил, что начато разбирательство по поводу условий участия Болгарии в реализации газопровода и предупредил, что подобные процессы могут последовать относительно и других стран, если законодательство внутреннего рынка не будет соблюдаться Remarks by President Barroso ahead of the G7 Summit. Brussels, 4.06.2014. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-430_en.htm (дата обращения 28.04.2016) . Сменивший Гюнтера Эттингера осенью 2014 г. Марош Шефчович разделил взгляды своих предшественников, заявив, что «Южный поток» ни в коей мере не способствует энергетической безопасности Европы.

Таким образом, различные представления о природе проекта (угроза энергетической безопасности Союза vs. диверсификация маршрутов поставок) вылились в противостояние Европейской комиссии и заинтересованных стран. Так как Комиссия не обладает правом напрямую требовать закрытия межгосударственных проектов и отказа от определенного поставщика энергоресурсов, она избрала стратегию юридического разбирательства с «Газпромом» и Болгарией по правовым аспектам проекта, в которых институт обладает обширными полномочиями. Речь идет об EUacquis в сфере конкуренции (статьи 100 и 101 ДФЕС) и внутреннего рынка (статья 114 ДФЕС). Аргументируя требования по остановке проекта законодательством внутреннего рынка и конкуренции, и угрожая судебными санкциями странам-участницам, Европейская комиссия добилась того, что Российская Федерация отказалась от реализации проекта, несмотря на очевидную поддержку стран Юго-восточной и Центральной Европы.

Следовательно, современный институциональный баланс в энергетике и смежных сферах сложился таким образом, что даже в отсутствие явно выраженных компетенций во внешнем направлении энергетической политики, наднациональные институты через использование доступных им инструментов могут ограничивать государства-члены ЕС в проведении независимой внешней энергетической политики, что было доказано в рассмотренном кейсе «Южный поток».

Хотя на данный момент наиболее существенное влияние на энергетическую дипломатию стран-участниц оказывают инструменты, созданные на основе более устоявшихся компетенций ЕС - конкуренции и внутреннего рынка (например, «энергетические пакеты»), Комиссия уже начала реализовывать возможности, предоставленные специальной статьей Договора. К примеру, Решение 994/2012 о механизме обмена информацией о двусторонних энергетических соглашениях государств ЕС с третьими странами было принято на правовой базе статьи 194.

3.3 Выход из «ловушки совместных решений»: способы и препятствия

Современная институциональная архитектура во внешней энергетической политике Европейского Союза, таким образом, являет собой пример «ловушки совместных решений». Соотношение полномочий стран-участниц и совокупности рассмотренных инструментов наднациональных институтов не обеспечивают ни одному из акторов решающего перевеса в определении политических исходов во внешнем измерении энергетической политики, что в свою очередь может приводить к принятию субоптимальных решений или даже политическим тупикам, как было проиллюстрировано в предыдущем параграфе.

И в самой статье Ф. Шарпфа, и в работах других авторов указаны пути выхода из «ловушки совместных решений» Scharpf F. W. Op.cit. P.260-264; Peters G.B. Escaping the joint?decision trap: Repetition and Sectoral politics in the European Union // West European Politics, 1997. Vol. 20, №2. P.26-27; Falkner G. Patterns of policy-making in European politics and the EU's joint-decision trap // Routledge Handbook of European Politics / ed. by J.M. Magone. NY: Routledge, 2015. P.709-719.. Их можно сгруппировать по ключевым принципам. Во-первых, манипулирование применяемой моделью голосования (изменение Договоров и замена единогласия на квалифицированное большинство или смена политической арены на ту, где действуют другие правила - участвуют другие акторы либо делегирование бюрократам и экспертам). Во-вторых, механизмы, способствующие консенсусу между участниками: минимизация конфликта путем переопределения рассматриваемой проблемы, ее размывания или уменьшения масштаба, через опт-ауты и пакетные сделки (log rolling), изменения во внешней среде или другие непредвиденные события, которые могут повлиять на предпочтения акторов, переход от рациональной к конструктивистской перспективе (нацеленность национальных правительств не на торг, а на решение проблемы). В-третьих, механизмы, базирующиеся на потенциале наднациональных институтов (в основном Европейской комиссии, благодаря ее роли «менеджера процессов» в ЕС) действовать стратегически и продвигать желаемое решение.

Европейская комиссия в своей деятельности комбинировала различные методы выхода из «ловушки». Йоханнес Поллак и Петер Сломински в своем исследовании стратегий выхода из «ловушки совместных решений» в процессе либерализации энергетических рынков ЕС выделили некоторые из них. Во-первых, Комиссия использовала свои обширные компетенции в области конкуренции, широко применяла полномочие начинать разбирательства в отношении нарушения странами-участницами права ЕС (infringementprocedure), во-вторых, использовала «мягкое» право - публикацию отчетов, исследований, руководящих принципов, в-третьих, через создание технократических регуляторных органов Комиссия содействовала обмену информацией и идеями, выработке консенсуса между акторами Pollak J., Slominski P. Liberalizing the EU's Energy Market. Hard and soft power combined // The EU's Decision Traps: Comparing Policies / ed. by G. Falkner. Oxford: Oxford University Press, 2011. P.93-106..

Однако во внешнем аспекте энергетической политики ЕС не обладает тем же весом и арсеналом юридически обязывающих инструментов, поэтому методы выхода из политических и институциональных тупиков сводятся к механизмам, способствующим консенсусу, и «мягкому» праву. Среди упомянутых механизмов наиболее эффективными, как показала история, являются внешние факторы, такие как повышение мировых цен на энергоресурсы, российско-украинские транзитные кризисы, расширение 2004/2007, которое включило в состав ЕС более импортозависимые страны, проблема изменения климата в глобальной повестке дня. Подобные события выступали в качестве катализаторов, открывая «окна возможности» Комиссии для реализации наднациональных решений и расширения роли института во внешнем направлении энергетики. Результатом выработки консенсуса также является Решение 994/2012 о механизме обмена информацией о межправительственных соглашениях. Согласно исследованиям Б. ван Воорена и Франчески Батцеллы, изначально весьма амбициозный законодательный проект в конечном виде был размыт, сведен к минималистичному, компромиссному варианту Batzella F. Secure and also Lawful? A Trade-Off between Security of Supply and Compliance with Union Energy Law. Paper presented at the ECPR Conference, Glasgow 3-6 September 2014. P.19; Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Op.cit. P.69.. Определение затрагиваемых межправительственных соглашений было сужено только до юридически обязывающих и «влияющих на функционирование внутреннего рынка», при этом последнее оценивается на усмотрение стран-участниц. Обязательство национальных правительств предупреждать Комиссию до начала переговоров было смягчено до возможности («Member State shallvs. may inform the Commission»). Комиссии была отведена функция проверки на предмет правовой совместимости соглашений, но не политического соответствия целям ЕС. Но принятое Решение - это только первый шаг; во время утверждения Решения в Совете, Комиссия отметила, что продолжит содействовать более амбициозному подходу для достижения прозрачности, солидарности и последовательности межправительственных соглашений в сфере энергетики.

Тем не менее, специфика энергетики как сферы интеграции, в особенности ее внешнего измерения, ограничивает возможности выхода из «ловушки совместных решений» следующими факторами:

Отсутствие соглашения по существу общей внешней энергетической политики. В ЕС нет соглашения по поводу того, стоит ли основываться преимущественно на рыночной логике, либо из-за специфики международных энергетических отношений требуется более геополитический и стратегический подход в отношениях с экспортными и транзитными странами. Как отмечает Ричард Янгс, эти два различных подхода регулярно провоцируют конфликты среди стран-участниц и официальных лиц ЕС. Основываясь на проведенных интервью, Янгс сделал следующий вывод: принципиальные противоречия имеют место быть между Генеральным директоратом Комиссии по энергетике и ГД по внешним связям (сейчас Европейская служба по внешним делам) с Советом ЕС. «Дипломаты» обвиняют «технократов» во невнимании к геополитическим реалиям, с другой стороны звучат претензии о том, что внешняя политика, ориентированная на политические альянсы, подрывает согласованность стратегий Европейского союза Youngs R. Energy Security: Europe's new foreign policy challenge. London and New York: Routledge, 2009. P.40-44..

Горизонтальная институциональная фрагментация ЕС. Внутри Европейской комиссии межинституциональные разногласия могут быть следствием существования тематических Генеральных директоратов (конкуренция, внутренний рынок, энергетика, окружающая среда, климат). Также Комиссия, Совет ЕС, Парламент, Европейская служба по внешним делам (ЕСВД) и Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности могут приоритизировать разные аспекты внешней энергетической политики. Усиление роли Европейского парламента и создание ЕСВД в свою очередь также усложняют институциональную архитектуру в энергетическом секторе.

Индивидуализм стран-участниц ЕС. Различный энергетический баланс государств Союза, который, согласно статье 194(2) ДФЕС, страны вправе определять сами, обуславливает их различные экологические, географические и геополитические проблемы. Поэтому национальные правительства зачастую стремятся продвигать свои позиции и защищать интересы национальных энергетических гигантов. В результате государства-члены могут преследовать свои национальные интересы через энергетическую политику ЕС, а не «общее благо Союза»: Германия может быть заинтересована в отношениях с Россией, задевая тем самым Польшу, Испания - в сотрудничестве с Алжиром, а Италия опасаться потери инвестиций в Ливии Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Op. cit. P.26-28..

Культура консенсуса. Восприятие энергетики как сферы стратегической важности, доминирование межправительственной логики в данном секторе обуславливает стремление к единогласным решениям, что препятствует голосованию квалифицированным большинством. Поэтому энергетике свойственны решения «наименьшего общего знаменателя» и расплывчато сформулированные законодательные акты, что зачастую приводит к их некорректной имплементации Falkner G. Patterns of policy-making in European politics and the EU's joint-decision trap. Op.cit. P.717..

В феврале 2015 г. в стремлении усовершенствовать энергетическую политику Союза, а также исправить недостатки текущего институционального баланса Европейская комиссия выдвинула стратегию Энергетического союза. Одной из его целей является усиление роли Союза во внешней энергетической политике. 18 ноября того же года Комиссия опубликовала коммюнике «Состояние Энергетического союза», в которое, помимо анализа текущей ситуации, включены законодательные планы института на 2016 г. В рамках первого «столпа» плана - «Энергетическая безопасность, солидарность и доверие», Комиссия заявила о намерении пересмотреть два имеющихся механизма - это Регламент 994/2010 о мерах по обеспечению безопасности поставок газа и Решение 994/2012 о механизме обмена информацией о двусторонних соглашениях государств ЕС с третьими странами, и создать новый инструмент по обеспечению безопасности поставок электричества. В феврале 2016 г. ЕК опубликовала проекты обновленных инструментов. Законодательные проекты отличаются расширенным участием ЕС и большим количеством обязательств со стороны ЕС. К примеру, пересмотренное Решение 994/2012 предполагает обязательное уведомление Комиссии о начале межправительственных переговоров и обязательную оценку соглашения на предмет его совместимости с правом ЕС до его подписания European Commission. Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy and repealing Decision No 994/2012/EU. COM(2016) 53 final, 16 February 2016..

Помимо вышеуказанных, в плане «Энергетического союза» на данный момент отсутствуют явно прописанные инструменты Союза во внешнем измерении энергетической политики. От одного из ключевых пунктов оригинального предложения Польши - механизма совместных покупок газа - Комиссия предпочла отказаться, натолкнувшись на реакцию национальных правительств. Впрочем, возможность добровольных соглашений по общим закупкам маленькими группами стран сохраняется.

По мнению Ш. Фара и Р. Янгса, влияние Энергетического союза на внешнюю политику ЕС будет скорее косвенным и подразумеваемым (implied), нежели прямым и преднамеренным, так как пока он не предполагает создания новых механизмов, сближающих два данных сектора. «Союз» в своей нынешней форме также не разрешает дилеммы «рынок против геополитики» и не задает четкое «разделение труда» между институтами. Таким образом, проект оставляет множество вопросов открытыми для интерпретации Far Sh., Youngs R. Energy Union and EU global strategy. The undefined link. Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS). Stockholm, Report №5, November 2015. P.7-8..

Траектория развития энергетической политики ЕС свидетельствует о постепенном появлении ее внешнеполитического измерения. Политическое предпринимательство института и изменения во внешней среде в 2000-х гг. позволили Комиссии постепенно институционализировать энергетическую политику, что отчасти транслируется и в ее внешний аспект. Тем не менее, существующий на данный момент институциональный порядок накладывает ограничения на каждую из сторон (наднациональные органы и государства-члены), не позволяя проводить абсолютно независимую внешнюю энергетическую политику, то есть являет собой пример «ловушки совместных решений». Целями Еврокомиссии являются выход из «ловушки» и дальнейшее расширение ее полномочий. Создание правовой базы в Договорах должно было стать импульсом для этого, однако статья 194 ДФЕС предоставляет только возможность для законотворчества, которое, как и прежде, затрудняется позициями национальных правительств, и сама по себе не гарантирует проведения единой энергетической политики. Статья 194 ДФЕС не налагает на страны-участницы обязанность сотрудничать в области внешней энергетической политики. Для этого необходимы специальные институциональные структуры и механизмы (например, механизм по обмену информацией, созданный по Решению 994/2012). Последней на данный момент попыткой Европейской комиссии добиться своих целей является амбициозная стратегия «Энергетического союза», которая, тем не менее, также не предлагает решения всех проблем, присущих внешнему измерению энергетической политики ЕС.

Заключение

За три десятилетия с конца 1980-х гг. энергетическая политика превратилась из крупнейшего провала Сообщества в одну их важнейших областей деятельности ЕС. Несмотря на традиционные предубеждения стран-участниц против вмешательства ЕС во внешнюю энергетическую политику, роль Союза во внешнем измерении энергетической политики ЕС расширилась до непредвиденных национальными правительствами масштабов. Европейская комиссия на регулярной основе подготавливает рамочные документы для национальных энергетических политик, контролирует соответствие инициатив государств праву ЕС, поддерживает энергетические отношения с третьими странами (через энергетические диалоги и многосторонние соглашения), разрабатывает стратегии диверсификации поставок энергоресурсов через «энергетическую дипломатию» и поддержку проектов трубопроводов. Важным индикатором становления ЕС как значимого актора в области энергетики является то, что с 2008 г. Международное энергетическое агентство публикует обзор энергетической политики ЕС наряду с обзорами национальных политик.

На основе проведенного в первой главе анализа было установлено, что наиболее адекватное теоретическое объяснение подобному институциональному сдвигу в области внешней энергетической политики предлагается в рамках исторического неоинституционализма. Внимание ИН к темпоральному компоненту интеграционного процесса и предположение о том, что трансформация институциональной конфигурации может быть продуктом постепенных изменений и стратегического маневрирования в рамках текущих институциональных ограничений, обеспечивает лучшее понимание процесса становления энергетической политики Европейского союза. В исследовательской традиции исторического неоинституционализма наднациональные институты- одни из ключевых игроков в политическом процессе ЕС, способные генерировать и продвигать собственные проинтеграционные цели. Данный тезис нашел подтверждение в процессе анализа эволюции энергетической политики Евросоюза. Европейская комиссия, актор - «автор» стратегического подхода в отношении энергетического сектора, накопила существенный регулятивный и политический потенциал и добилась включения энергетики в число совместных компетенций стран-участниц и Союза. При сохранении преимущественно межправительственной логики во внешнем измерении энергетической политики передача полномочий на наднациональный уровень произошла, тем не менее, в ущерб способности государств-членов ЕС проводить самостоятельную внешнюю энергетическую политику. Хотя формально статья 194(2) ДФЕС подтверждает право стран-участниц на самостоятельный выбор между разными источниками энергии и ее поставщиками, фактически ЕС, определяя рамочную энергетическую политику, имеет рычаги влияния на национальные политики в указанной области. Этому способствует кросс-секторальный характер энергетики (данная сфера связана с внутренним рынком, внешней политикой, конкуренцией, экологией, торговой политикой, помощью в целях развития, расширением), то есть Европейской комиссии не обязательно действовать напрямую. Имея в распоряжении политические сферы, где институт обладает значительными полномочиями, и выстраивая связи с энергетики с ними, Комиссия существенно расширила набор доступных ей механизмов, которые могут рассматриваться как инструменты внешней энергетической политики ЕС. К ним относятся: законодательные акты по внутреннему рынку, которые могут иметь значительное внешнее влияние, обмен информацией по энергетическим сделкам с третьими странами, требования по хранению запасов (stockholding), региональные многосторонние соглашения, двусторонние соглашения с третьими странами, сотрудничество с развивающимися странами.Совокупность данных инструментов позволяет Европейской комиссии не только продвигать свою повестку дня, но и оказывать влияние на политические исходы во внешней энергетической политике ЕС и стран-участниц.

Если рассуждать в терминах исторического неоинституционализма, посредством деятельности Комиссии в энергетическом секторе за последние 20-30 лет была заложена политическая колея, в пределах которой развивается данная политическая сфера. «Колея» обуславливает институциональные тренды (расширение полномочий наднациональных органов в ущерб возможностям национальных правительств) и содержание политик (продвижение принципов внутреннего рынка, экологическая составляющая). Однако «колея» во внешнем аспекте энергетической политики ЕС, которому исторически свойственны межправительственная логика и сопротивление стран-участниц, вкупе с вышеупомянутой «колеей» во внутреннем измерении на данный момент имеют своим результатом несовершенный институциональный баланс - «ловушку совместных решений», которая ограничивает возможности акторов с каждой стороны и может приводить к невыгодным политическим исходам. На базе данного тезиса была сформулирована гипотеза исследования. Ее подтверждение проводилось на примере проекта «Южный поток».

Данный проект столкнул интересы стран Юго-восточной и Центральной Европы (Австрия, Италия, Болгария, Венгрия, Словения, Греция), стремившихся диверсифицировать маршруты поставок российского «голубого топлива», и Европейской комиссии, провозгласившей своей целью повышение энергетической безопасности Союза через уменьшение роли РФ в энергопоставках. По той причине, что Комиссия не обладает правом напрямую влиять на внешние энергетические отношения стран-участниц (статья 194(2)), она предпочла действовать через свои устоявшиеся компетенции и механизмы. В данном случае это были законодательные акты Третьего энергетического пакета, право конкуренции, механизм проверки межправительственных соглашений в области энергетики и угроза судебных разбирательств по искам о невыполнении обязательств. Несмотря на ясно артикулируемую поддержку заинтересованных стран-участниц, совокупность правовых инструментов позволила Еврокомиссии добиться если не корректировки договоров «Южного потока» в соответствии с EUacquis, то отказа Российской Федерации от реализации трубопровода.

Существующие в данный момент «правила игры» в энергетической политике ЕС и ее внешнем измерении не наделяют ни страны-участницы, ни наднациональные институты однозначными лидерством в области внешней энергетической политики.Европейская комиссия не имеет полномочий действовать напрямую, в то же время и страны ЕС, как было продемонстрировано в рассмотренном кейсе, не в состоянии реализовывать свои инициативы при активном противодействии Комиссии. Таким образом, гипотеза исследования подтверждена.

Современный институциональный баланс в рамках внешней энергетической политики Европейского союза не может не иметь последствий для энергетического сотрудничества и отношенийв общем со странами-поставщиками. Крупнейший экспортер энергоресурсов и наиболее сложный партнер ЕС - Российская Федерация. Неслучайно иллюстрирующий кейс данного исследования - «Южный поток» - является частным случаемэнергетических отношений РФ и Европейского союза. Однако в отличие от предыдущего совместногопроекта «Северный поток», который был успешно реализован, данный трубопровод не был построен, и, более того, имел долговременные последствия для энергетических отношений сторон. Вскоре после отказа от строительства, в интервью 7 декабря 2014 г., Алексей Миллер заявил: «… это начало конца нашей модели работы, когда мы сами доставляем газ конечным потребителям». По словам А.А. Конопляника, советника генерального директора ООО «Газпром экспорт», в настоящее время идет поиск взаимоприемлемых решений с европейской стороной на основе Третьего энергопакета. Наиболее вероятным сценарием является следующий: «Газпром» будет поставлять газ до точки входа на территорию ЕС, операторы газотранспортных систем соответствующих стран Союза будут обязаны создать новые транспортные мощности для дальнейшего распределения «голубого топлива»КонопляникА.А.  Компромисснаконцетрубы. Является ли отказ от «Южного потока» «эмоциональной реакцией» на санкции или частью долгосрочной стратегии развития российского НГК? // Нефть России. 2015. №3. С. 7..

Для устранения недостатков существующего институционального баланса Комиссия Жана Клода Юнкера выдвинула амбициозную стратегию «Энергетического союза», предполагающую объединение различных направлений деятельности Союза в области энергетики и их усиление. Но потенциал этого проекта в сфере внешнеэнергетических отношений на данный момент не до конца ясен, так как в «Энергетическом союзе» не обозначены новые механизмы, которые содействовали бы разрешению проблем, свойственных внешнему направлению энергетической политики, таких как отсутствие согласия по существу общей внешней энергетической политики и различные национальные интересы государств.В целом, анализ потенциальных векторов развития внешней энергетической политики ЕС в контексте реализации Энергетического союза на данный момент представляет собой актуальную исследовательскую проблему.

Список источников и литературы

Договор к Энергетической хартии. Путеводитель для читателя. URL: http://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/ECT_Guide_ru.pdf (дата обращения 13.04.2016)

Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве с Россией 1994 г. URL: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/eea/pca_russia.htm (дата обращения 13.04.2016)

About RECP. Africa-EU Renewable energy cooperation programme. URL: http://www.africa-eu-renewables.org/about-recp/ (дата обращения 11.04.2015)

ACP - multi-country cooperation - Energy. International Cooperation and Development. European Commission. URL: https://ec.europa.eu/europeaid/regions/african-caribbean-and-pacific-acp-region/acp-multi-country-cooperation/energy_en (дата обращения 11.04.2015)

Case 22/70, Commission v. Council (European Road Transport Agreement) [1971] ECR 263.

Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT (датаобращения 27.03.2016)

Council conclusions on Energy Diplomacy. 10995/15, 20 July 2015.

Council Regulation 1055/72/EEC of the Council of 18 May 1972 on notifying the Commission of imports of crude oil and natural gas.

Council Regulation 1056/72/EEC of the Council of 18 May 1972 on notifying the Commission of investment projects of interest to the Community in the petroleum, natural gas and electricity sectors.

Council Resolution of 17 September 1974 concerning a new energy policy strategy for the Community, 1974.

Council Resolution of 17 December 1974 on a Community action programme on the rational utilization of energy, 1974.

Decision No 994/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements between Member States and third countries in the field of energy.

Energy Diplomacy. European Union External Action. URL: http://eeas.europa.eu/energy/index_en.htm (дата обращения 11.04.2015)

European Commission. A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2014) 15 final, 22 January 2014.

European Commission. An energy policy for Europe. Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament. COM (2007) 1 Final, 10 January 2007.

European Commission. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2008) 781 Final, 13 November 2008.

European Commission. Energy 2020: A strategy for competitive, sustainable and secure energy. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2010) 639 final, 10 November 2010.

European Commission. Energy Union Package. Communication from the Сommission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. COM (2015) 80 final, 25 February 2015.

European Commission. European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM (2014) 330 final, 28 May 2014.

European Commission. External energy relations - from principles to action. Communication from the Commission to the European Council. COM (2006) 590 final, 12 October 2006.

European Commission. Green Paper “A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”. COM (2006) 105 Final, 8 March 2006.

European Commission. On security of energy supply and international cooperation - 'The EU Energy Policy:Engaging with Partners beyond Our Borders'. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2011) 539 final, 7 September 2011.

European Commission. Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy and repealing Decision No 994/2012/EU. COM (2016) 53 final, 16 February 2016.

European Commission. The internal energy market. Commission working document. COM (88) 238 final, 2 May 1988.

European Energy Policy. Federal Ministry for Economic Affairs and Energy. URL: http://www.bmwi.de/EN/Topics/Energy/European-and-International-Energy-Policy/european-energy-policy.html (дата обращения 4.04.2016)

European Parliament resolution of 17 April 2014 on Russian pressure on Eastern Partnership countries and in particular destabilisation of eastern Ukraine (2014/2699(RSP)). URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0457+0+DOC+XML+V0//EN (дата обращения 28.04.2016)

First guidelines for a Community energy policy. Memorandum presented by the Commission to the Council. COM (68) 1040 final, 18 December 1968. Bulletin of the European Communities, Supplement to No. 12/1968.

Remarks by President Barroso ahead of the G7 Summit. Brussels, 4.06.2014. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-430_en.htm (дата обращения 28.04.2016)

Report from the Commission and the Secretary General/High Representative to the European Council. Joint Paper «An external policy to serve Europe's energy interests». DOC 9971/06, 30 May 2006.

Speech of Commissioner Oettinger at the South Stream event. Brussels, 25.05.2011. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-11-382_en.htm (дата обращения 28.04.2016)

Structure of the EEAS. Organization chart. European Union External Action. URL: http://eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf (датаобращения 11.04.2015)

The Commission's structure. European Commission. URL: http://ec.europa.eu/about/structure/docs/structure_en.pdf (дата обращения 11.04.2015)

What GEERF is. Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund. URL: http://geeref.com/about/what-geeref-is.html (дата обращения 11.04.2015)

Кавешников Н.Ю. Становление энергетической политики ЕС // Европейский Союз в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв. ред.), Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. М.: Издательство «Весь мир», 2012. C. 222-253.

Bulmer S., Armstrong K.A. The governance of the Single European Market. Manchester University Press, 1998. 340 p.

Duffield J., Birchfield V. Toward a Common European Union Energy Policy. NY: Palgrave Macmillan, 2011. 289 p.

Eberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.147-169.

Falkner G. Patterns of policy-making in European politics and the EU's joint-decision trap // Routledge Handbook of European Politics / ed. by J.M. Magone. NY:Routledge, 2015. P.709-719.

Falkner G. The EU's Decision Traps: Comparing Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011. 260 p.

Goldthau A., Sitter N. A Liberal Actor in a Realist World: The European Union Regulatory State and the Global Political Economy of Energy. Oxford:Oxford University Press, 2015. 192

Goodman J.W. Telecommunications Policy-Making in the European Union. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2006. 317 p.

Hall P.A. Historical Institutionalism in Rationalist and Sociological Perspective // Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power / ed. by J.Mahoney, K. Thelen. Cambridge:Cambridge University Press, 2009. P.204-224.

Hancher L., Salerno F.M. Energy Policy after Lisbon // EU Law after Lisbon / ed. by A. Biondi et al. Oxford:Oxford University Press, 2012. P. 391-392.

Hйritier A. Policy-Making and Diversity in Europe. Escape From Deadlock. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. 113 p.

Immergut E. M. Historical-institutionalism in political science and the problem of change // Understanding Change: Models, Methodologies, and Metaphors / ed. by A. Wimmer, R. Kцssler. NY: Palgrave Macmillan, 2006. P. 237-259.

Keukeleire S., Delreux T. The Foreign Policy of the European Union. NY: PalgraveMacmillan, 2014. 408 p.

Matlary J.H. Energy Policy in the European Union. NY: St.Martin's Press, 1997. 190 p.

McGowan F. Energy policy // The European Union and National Industrial Policy / ed. by H. Kassim, A. Menon. London:Routledge, 1996. P. 132-153.

Moravcsik A. Constructivism and European Integration // The social construction of Europe / ed. by T. Christiansen, K.E. Jorgensen, A. Wiener. London: Sage, 2001. P. 176-189.

Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2003. 208 p.

Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis // European Integration and Supranational Governance / ed. by W. Sandholz, A. Stone Sweet. Oxford: Oxford University Press, 1998. P.27-58.

Pollack M. The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / ed. by T. Diez, A. Wiener. Oxford: Oxford University Press, 2009. P.125-144.

Pollak J., Slominski P. Liberalizing the EU's Energy Market. Hard and soft power combined // The EU's Decision Traps: Comparing Policies / ed. by G.Falkner. Oxford: Oxford University Press, 2011. P.93-106.

Skocpol T., Pierson P. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science // Political Science: State of the Discipline / ed. by I. Katznelson, H.V. Milner. NY: W.W. Norton, 2002. P. 693-721.

Steinmo S. What is Historical Institutionalism? // Approaches and Methodologies in the Social Sciences A Pluralist Perspective / ed. by D. Della Porta, M. Keating. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. P. 118-139.

Steinmo S., Thelen K. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis / ed. by S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. P. 1-33.

Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 257 p.

Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford: Oxford University Press, 2013. 352 p.

Van Vooren B., Wessel R. A. EU external relations law: text, cases and materials. Cambridge: Cambridge University Press,2014. 579 p.

Warleigh A. Understanding European Union Institutions. London and NY: Routledge, 2002. 217 p.

Youngs R. Energy Security: Europe's new foreign policy challenge. London and New York: Routledge, 2009. 242 p.

Болгария приостановила все действия по проекту 'Южный поток' // ТАСС, 18.08.2014. URL: http://tass.ru/ekonomika/1386864 (дата обращения 28.04.2016)

Боровский Ю. В., Трачук К.В. Концептуальные и институциональные аспекты энергетической политики ЕС (1990-2014 гг.) // Вестник МГИМО-Университета. 2015. № 1. С. 9-17.

Булаев С. А. Газопровод «Южный поток»: задачи, инновации, перспективы // Вестник Казанского технологического университета. 2013. Выпуск №5, том №16. С.236-240.

Венгрия начнет строить свой отрезок Южного потока в 2015 году // Reuters. Россия и страны СНГ, 19.11.2014. URL: http://ru.reuters.com/article/businessNews/idRUKCN0J31FH20141119 (дата обращения 28.04.2016)

Венгрия отказалась прекращать работы по «Южному потоку» // Lenta.ru, 1.07.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/07/01/hungary/(дата обращения 28.04.2016)

Губарец Д. Механизм распределения внешнеполитических компетенций в Европейском сообществе // Право и жизнь. № 153 (2), 2011. 16 c.

Иванников И.Н. Проект 'Южный поток': промежуточные итоги // Обозреватель = Observer. 2014. № 4. С. 62-71.

Кавешников Н.Ю. Многоликая энергетическая безопасность // Международная жизнь.2011. № 12. С. 88-103.

Кавешников Н.Ю. Проект Энергетического союза ЕС в контексте отношений между Россией и Европейским союзом // Вестник Московского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2015. №2.С. 73-95.

Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4. С. 82-91.

Кавешников Н.Ю. Энергетический союз ЕС -- новая упаковка для старых проектов // Российский совет по международным делам. 2015. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=5549#top-content (дата обращения 8.04.2015)

Калюков Е., Дзядко Т. «Южный поток» дошел до точки // РБК, 25.06.2014. URL:http://www.rbc.ru/newspaper/2014/06/25/56be65879a7947299f72ce82 (дата обращения 28.04.2016)

Конопляник А.А. Компромисс на конце трубы. Является ли отказ от «Южного потока» «эмоциональной реакцией» на санкции или частью долгосрочной стратегии развития российского НГК? // Нефть России. 2015. №3. С. 4-8.

Медведев: Соглашения по «Южному потоку» превалируют над законами ЕС // Взгляд. Деловая газета, 10.12.2013. URL: http://vz.ru/news/2013/12/10/663653.html (дата обращения 28.04.2016)

Миллер объявил о закрытии проекта «Южный поток» // Lenta.ru, 1.12.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/12/01/miller/ (дата обращения 28.04.2016)

Миллер: Нам никто не может запретить строить «Южный поток» // Взгляд. Деловая газета, 31.05.2014. URL: http://www.vz.ru/news/2014/5/31/689386.html (дата обращения 28.04.2016)

Петров К.Е. Применение правил Третьего энергетического пакета ЕС и его последствия для российской энергетики // Ежегодник Института международных исследований Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации. 2014. № 3-4 (9). С. 182-194.

Путин заявил о невозможности строительства «Южного потока» // Lenta.ru, 1.12.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/12/01/potok/ (дата обращения 28.04.2016)

Ратников А. ЕС потребовал от Болгарии приостановить строительство 'Южного потока'// РБК, 3.06.12. URL: http://www.rbc.ru/economics/03/06/2014/928196.shtml (дата обращения 28.04.2016)

Романова Т. А. Методология оценки политической эволюции Европейского союза // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2013. Т. 9. №2. С. 80-100.

Романова Т. А. Институциональные аспекты диалога России и Европейского союза: через диверсификацию к примитивизации? (На примере энергетических отношений) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6: Философия, политология, социология, психология, право, международные отношения. 2015. № 1. С. 65-76.

Романова Т. Энергетические связи России и Евросоюза: проблемы и перспективы// Российский совет по международным делам. 2013. URL: ttp://russiancouncil.ru/inner/index.php?id_4=1492#top (датаобращения 22.02.2016).

Романова Т.А. «Третий пакет» и будущее «Газпрома»// Россия в глобальной политике. 2007. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/n_9959 (дата обращения 13.04.2016)

Романова Т.А. Энергобезопасность без паники // Россия в глобальной политике. 2010. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/Energobezopasnost-bez-paniki-14862 (дата обращения 22.01.2016)

Симоненко Е.С. «Южный поток» как приоритет энергетической безопасности России // Геополитический журнал. 2014. № 3. С. 67-70.

Цвицинская Н. Черноморская стратегия ЕС: теория и практика. 2009. C. 108-112. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Ians_2009_3_21. (датаобращения 13.04.2016)