Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации на примере Ленинградской области

/

/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

по теме:

Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации на примере Ленинградской области

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

1.1 Понятие законодательного процесса

1.2 Право законодательной инициативы

1.3 Рассмотрение и принятие законов

ГЛАВА 2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Образование Законодательного собрания Ленинградской области

2.2. Законодательный процесс в Ленинградской области

2.3 Система законодательства Ленинградской области

2.4 Устав Ленинградской области

Глава 3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1 Мониторинг законодательства

3.2 Участие Законодательного собрания в формировании федерального законодательства

3.3 Проблематика федерального и областного законодательства

3.4 Приоритетные задачи Законодательного собрания по совершенствованию законодательства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что создание в Российской Федерации подлинно демократического правового государства, основанного на признании и защите прав и свобод человека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - системы законодательства, на котором будут существовать провозглашенные демократические ценности.

В Российской Федерации сформирована двухуровневая система законодательства: уровень Российской Федерации и уровень субъектов Федерации. Появившиеся законотворчество и законодательство субъектов Российской Федерации нуждаются в научном осмыслении, так как позитивные процессы лишь явственнее высвечивают существенные недостатки в современной законотворческой практике, отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов, как необходимого инструмента проведения рыночных реформ, преобразований в политической, экономической и социальной сферах.

Закон является основным инструментом государственного руководства. В современных условиях необходимо повышать уважение к закону как акту высшей юридической силы, восстановить его верховенство в системе права, в чем заинтересовано не только государство, но и каждый гражданин.

При отсутствии развитого законодательства государство не может эффективно влиять на экономические и социальные процессы, должным образом обеспечивать защиту прав человека.

В исследовании данной темы трудно переоценить значение научных трудов известных ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, М.В. Баглая, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, В.М. Корельского, М.Н. Коркунова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.П. Любимова, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, А. Нашиц, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, М.И. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, В.Н. Хропанюка, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием и осуществлением законодательного процесса в субъектах Российской Федерации на примере Ленинградской области.

Предмет исследования составляют конституционно-правовые нормы, понятие, принципы, сущность и стадии законодательного процесса, реализация права законодательной инициативы, обсуждение и принятие нормативных правовых актов, законодательная техника, язык и стиль принимаемых законов, а также система нормативных правовых актов Ленинградской области.

Целью исследования является комплексный анализ конституционно-правового регулирования законодательного процесса в Ленинградской области.

Для достижения цели были поставлены следующие основные задачи:

- изучить действующее законодательство о законодательном процессе Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в частности в Ленинградской области;

- определить понятие «законодательный процесс»;

- определить субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне;

- изучить этапы развития законодательства в Ленинградской области;

- проанализировать деятельность законодательного органа Ленинградской области по совершенствованию законодательства.

Обозначив объект, цель и задачи исследования, автором определена и структура работы. Данная дипломная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографии и приложений.

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

1.1 Понятие законодательного процесса

Законодательная деятельность в значительной своей части является предметом процессуально-правового регулирования, осуществляемого в первую очередь нормами конституционного права. Названное регулирование направлено на закрепление порядка осуществления законодательной деятельности. Законодательный процесс и есть ее нормативно установленный порядок. При нестрогом толковании законодательный процесс - сама законодательная деятельность в той ее части, в какой она получила процессуально-правовое закрепление См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С.275-278; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М., 1998. С.512,513..

Термин «законодательный процесс» встречается в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, а также в регламентах палат, как Федерального Собрания Российской Федерации, так и законодательных органов субъектов Российской Федерации, однако нормативное определение данного термина отсутствует.

Законодательный процесс можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Но по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные подходы к его пониманию. Говоря обобщенно, законодательный процесс - это совокупность:

- стадий осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом См., например: Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.;

- действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона См.: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С.88..

При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон (для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене).

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать - законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому, по нашему мнению, следует отдать предпочтение первому подходу, в соответствии с которым законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1. осуществление права законодательной инициативы;

2. подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом;

3. рассмотрение законопроекта в законодательном органе и принятие закона;

4. подписание закона уполномоченным на то субъектом и его обнародование.

При отклонении закона уполномоченным субъектом (т.е. при использовании права вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса - повторное рассмотрение отклоненного закона в законодательном органе и либо преодоление вето, либо принятие закона в редакции, которая предложена субъектом, уполномоченным подписывать и обнародовать принятые законы.

Федеральный законодательный процесс достаточно подробно рассмотрен в трудах многих российских правоведов. Вместе с тем следует отметить, что вопросам регионального законодательного процесса в научной литературе уделено не так много внимания. Поэтому наша задача - в обзорном порядке рассмотреть специфику законодательного процесса на региональном уровне, а также проанализировать осуществление законодательного процесса в Ленинградской области.

Законодательный процесс как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации базируется на общих принципах, к которым относятся: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства. При этом принцип федерализма является основным критерием определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данной процедуры в субъектах Российской Федерации См.: Фатеев А.Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348.

Целью законодательного процесса является подготовка своевременных, качественных и стабильных законов. Объектом законотворческой деятельности на разных стадиях законодательного процесса являются законопроекты, федеральные конституционные законы и федеральные законы См.: Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997. С.12..

В мировой юридической литературе ряд ученых выделяют две стадии законотворчества: первая - правовое регулирование по существу, и вторая - само техническое построение закона См.: Geny F. Science et technique en droit prive positif. Nouvelle contribution a la critique de la method juridique. Paris, 1924., также имеется точка зрения, что обе эти стадии просто техническая разработка закона См.: Davin S. Theorie generale de droit. Bruxelles, 1953..

Таким образом, законодательный процесс - это совокупность стадий осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом.

1.2 Право законодательной инициативы

В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законодательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой. Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2000. С.520..

Под «правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти» См.: Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., 1977. С.58.. Право законодательной инициативы - это внесение законопроекта в законодательный орган.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Как и федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат деление на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы См.: Фатеев А.Н. Указ.соч. С. 349. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом - возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом - строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов.

Общим правом законодательной инициативы практически во всех субъектах Российской Федерации обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, главы субъектов Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления. При этом реализация права законодательной инициативы главами субъектов Российской Федерации имеет особенность, которая заключается в том, что законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Многие субъекты Российской Федерации наделили общим правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Мордовия, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области, Еврейская автономная область и некоторые другие).

Некоторые субъекты Российской Федерации наделяют общим правом законодательной инициативы региональные избирательные комиссии (например, Республики Башкортостан, Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская, Кемеровская, Ленинградская, Тверская, Томская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ и некоторые другие), однако такая тенденция не является бесспорной.

Намного правильнее, на наш взгляд, поступили те субъекты Российской Федерации, которые отнесли региональные избирательные комиссии к числу субъектов специального права законодательной инициативы, т.е. ограничили данное право определенным кругом вопросов, касающихся организации и проведения выборов и референдумов (Республики Адыгея, Алтай, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Магаданская, Московская, Новгородская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие) Дамдинов Б.Д., Личичан О.П. Особенности законодательного процесса в новых субъектах Российской Федерации в переходный период их образования // Lex Russica №5, М., 2010. С. 993-1007.

Вопрос об отнесении к числу субъектов права законодательной инициативы (как общего, так и специального) судов и прокуроров также является достаточно дискуссионным.

Аргументом против отнесения судов общей юрисдикции и арбитражных судов к числу субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне являются положения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 18, ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч.3 ст. 22, ч. 6 ст. 23, ч. 3 ст. 24, ч. 2 ст. 24.1, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 26) и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 2) о том, что полномочия и порядок деятельности этих судов устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Это значит, что субъекты Российской Федерации не вправе регулировать деятельность судов, а порядок наделения данных органов правом законодательной инициативы должен устанавливаться на уровне федерального законодательства.

Аргументом против отнесения прокуроров к числу субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе могут являться положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1, в статье 3 которого, в частности, сказано, что на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, приходится констатировать, что круг лиц, которым принадлежит право законодательной инициативы на региональном уровне, в ряде субъектов Российской Федерации (таких, как, например, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская, Чувашская республики, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ) неоправданно расширен, что не соответствует положениям федерального законодательства и должно быть приведено в соответствие с ним.

Правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе нередко наделяются общественные организации, движения, политические партии и профсоюзы (см., например, основные законы республик Башкортостан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской, Удмуртской республик, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Костромской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской областей), а также граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающие избирательным правом. В отношении граждан такое право называют народной (гражданской) законодательной инициативой, которая закреплена сегодня в основных законах 27 субъектов Российской Федерации, а именно: в конституциях республик Тыва, Хакасия, Удмуртской Республики, а также уставах Краснодарского, Красноярского и Алтайского краев, Амурской, Магаданской, Воронежской, Омской, Астраханской, Ярославской, Пензенской, Волгоградской, Брянской, Костромской, Липецкой, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Кировской, Свердловской, Калининградской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Так, в Конституции Республики Тыва закреплена возможность внесения законопроекта группой избирателей численностью не менее 1 тысячи человек (ст. 108); Уставом Свердловской области предусматривается, что законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем 10 тысячами граждан (ст. 66); в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрено правило, в соответствии с которым для реализации народной законодательной инициативы требуется не менее 20 тысяч подписей граждан, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом (ст. 49).

Особенностью Устава города Санкт-Петербурга является положение о предоставлении права гражданской законодательной инициативы почетным гражданам города, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга (ст. 31).

Законодательная инициатива, как правило, осуществляется путем внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующего законопроекта. При этом проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней (ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Развивая данное положение Федерального закона в своих конституциях и уставах, субъекты Российской Федерации установили срок, в течение которого должно быть представлено заключение на финансовоемкий законопроект: от 20 дней (республики Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Хакасия, Алтайский, Красноярский, Ставропольский края, Амурская, Курганская, Омская области, Чукотский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город федерального значения Санкт-Петербург и др.) до 1 месяца (республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Татарстан, Тыва, Курская, Магаданская, Тульская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, город федерального значения Москва и др.) Усикова Е.С.Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации // Право и современность: проблемы и пути решения. Материалы конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. Владивосток, 2006. С. 66-69.

Таким образом, круг возможных (потенциальных) субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне достаточно широк. При этом субъект Российской Федерации вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

1.3 Рассмотрение и принятие законов

Специфика такой стадии регионального законодательного процесса, как рассмотрение и принятие законов, состоит в том, что более детально она урегулирована в законах субъектов Российской Федерации и регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. При этом все основные черты, присущие законодательному процессу федерального уровня, присутствуют и в региональных законодательных процессах. Общими правилами, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для всех законодательных органов субъектов Российской Федерации, являются: принятие законов субъекта Российской Федерации большинством голосов от установленного числа депутатов (ч. 2 ст. 7); рассмотрение проекта закона субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях (ч. 4 ст. 7); оформление решения о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 7) и некоторые другие.

Следует отметить, что все вышеназванные правила, сформулированные федеральным законодателем в отношении регионального законодательного процесса, нашли свое закрепление в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации.

Некоторые субъекты Российской Федерации предусмотрели необходимость вынесения на всенародное обсуждение проектов наиболее важных региональных законов (Республика Татарстан, Амурская, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Кировская, Московская, Орловская области, Красноярский край).

В тех субъектах России, где предусмотрен двухпалатный законодательный орган (Чеченская Республика, Республика Тыва, Свердловская область), региональный закон, принятый одной палатой, передается в другую палату, которая одобряет либо отклоняет его.

Например, законы Чеченской Республики, принятые Народным Собранием (нижней палатой Парламента Чеченской Республики), в пятидневный срок направляются на рассмотрение в Совет Республики (верхнюю палату Парламента Чеченской Республики), который рассматривает их в течение четырнадцати дней. Не рассмотренные в указанный срок законы Чеченской Республики считаются одобренными Советом Республики. Отклоненный Советом Республики закон подлежит повторному рассмотрению Народным Собранием. В случае несогласия Народного Собрания с решением Совета Республики закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Народного Собрания (ст. 90 Конституции Чеченской Республики).

Заключительной стадией регионального законодательного процесса является промульгация закона, которая включает порядок подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принятый региональный закон направляется для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации. Как свидетельствует законодательная практика субъектов Российской Федерации, на эту процедуру отведено от 5 до 14 дней.

Обнародование регионального закона является для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обязанностью. Обнародование закона удостоверяется путем его подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или путем издания им специального акта. Вместе с тем высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации имеет право вето на закон в срок не более 14 календарных дней с момента его поступления.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации может преодолеть вето только квалифицированным большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный в ранее принятой редакции закон субъекта Российской Федерации не может быть отклонен повторно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и подлежит обнародованию в срок, установленный законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вступление в силу закона субъекта непосредственно связано с его официальным опубликованием, причем законы субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Большое значение имеет овладение навыками подготовки законопроектов: соблюдение требований законодательной техники, регламентов, сбор информации, составление законодательных программ. Умение использовать средства законодательной техники означает способность правильно определить предмет законодательного регулирования, построить концепцию будущего закона, выбрать форму будущего законодательного акта, определить 'набор норм' и их структуру, использовать специфический язык закона. К сожалению и в настоящее время такими навыками еще в недостаточной мере владеют причастные к законотворчеству лица: депутаты, работники государственных органов, специалисты. В этой связи ряд ученых и практиков справедливо высказывают нарекания в адрес лиц, причастных к подготовке и принятию законов. «Существует еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно, вносятся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство» Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. № 4. С.3. - заявил Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванов на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 16 марта 2005 года. Аналогичную точку зрения высказал и первый заместитель директора по научной работе Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ доктор юридических наук В.Н. Лопатин: «Законы готовятся и принимаются без достаточной экспертизы исследований их реализации, увязки с существующим законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников» Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. //Журнал российского права. 2004. № 5, с.8.. Более категорично по этому вопросу высказался Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин: «Первая проблема - качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще много плохих законов…Недостаточные квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться» Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю и необходимости проведения правовой реформы в России. //Журнал российского права. 2004. № 6, с. 12..

Рассмотрев в обзорном порядке специфику регионального законодательного процесса, можно прийти к выводу, что в целом его современное состояние характеризуется, во-первых, наличием достаточно развитой демократической процедуры, во-вторых, достаточно демократическим составом субъектов права законодательной инициативы, среди которых в ряде случаев выступают граждане.

Вместе с тем необходимо отметить, что региональный законодательный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку от его эффективности напрямую зависит качество принимаемых региональных законов Карасев А.Т., Холодилова Е.А. О законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. С. 82.

субъект законодательный собрание ленинградский

ГЛАВА 2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Образование Законодательного собрания Ленинградской области

Образование Законодательного собрания Ленинградской области - постоянно действующего высшего законодательного (представительного) органа государственной власти Ленинградской области обусловлено принятием Президентом Российской Федерации указов от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», от 27 октября 1993 года № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа» и принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституцией Российской Федерации.

Основные полномочия Законодательного собрания Ленинградской области определены Уставом Ленинградской области - основным законом Ленинградской области. Порядок деятельности, правила и процедура работы областного парламента установлены Регламентом Законодательного собрания Ленинградской области.

Первые выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области состоялись 20 марта 1994 года. Законодательное собрание Ленинградской области первого созыва состояло из 25 депутатов. Законодательное собрание Ленинградской области первого созыва работало в период формирования новой системы органов государственной власти и местного самоуправления в условиях острого социально-экономического кризиса. Главную задачу собрание видело в издании законов, определяющих государственную, экономическую, социальную, общественную и духовную жизнь Ленинградской области.

Важным этапом в развитии Законодательного собрания Ленинградской области стало решение об увеличении состава Законодательного собрания до 50 человек. Это было необходимо для формирования полноценных постоянных комиссий по всем основным направлениям деятельности Законодательного собрания. 14 декабря 1997 года в Ленинградской области состоялись выборы депутатов Законодательного собрания второго созыва по 50 избирательным округам.

Выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области третьего созыва прошли 16 декабря 2001 года. Из 50 избранных парламентариев 30 были депутатами Законодательного собрания второго созыва.

Развитие политической системы страны нашло свое отражение в структуре Законодательного собрания Ленинградской области. В апреле 2002 года областные законодатели утвердили новую редакцию Регламента собрания, в которой предусмотрели возможность образования фракций в составе представительного органа Ленинградской области. Создание фракций в составе Законодательного собрания началось с июня 2002 года.

В период работы третьего созыва, в марте 2006 года, при Законодательном собрании была создана Общественная молодежная палата. Согласно принятому положению о Палате в нее были делегированы по одному представителю от региональных молодежных отделений политических партий и общественных организаций и по одному представителю от общественных молодежных советов (молодежных парламентов), действующих в муниципальных районах, городских округах Ленинградской области. Основной целью Молодежной палаты является содействие деятельности Законодательного собрания Ленинградской области в сфере законодательного регулирования прав и законных интересов молодежи.

Выборы депутатов Законодательного собрания Ленинградской области четвертого созыва, которые состоялись 11 марта 2007 года, впервые прошли по смешанной системе - 25 человек были избраны по партийным спискам, 25 - по одномандатным округам, что было обусловлено изменениями, произошедшими в избирательном законодательстве Российской Федерации. В Законодательном собрании были образованы 4 партийные фракции победивших партий - «Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ и ЛДПР.

В структуру Законодательного собрания Ленинградской области входят 13 постоянных комиссий (см. Приложение 1):

- по бюджету и налогам;

- по государственному, административно-территориальному устройству и местному самоуправлению;

- по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу;

- по здравоохранению и социальной политике;

- по образованию и науке;

- по строительству, транспорту, связи и дорожному хозяйству;

- по жилищно-коммунальному хозяйству и топливно-энергетическому комплексу;

- по экономике, собственности, инвестициям и промышленности;

- по законности и правопорядку;

- по экологии и природопользованию;

- по законодательству, международным, региональным и общественным связям;

- по делам молодежи, культуре, туризму, физической культуре и спорту;

- по регламенту и депутатской этике.

К основным полномочиям Законодательного собрания Ленинградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и Уставом Ленинградской области относится осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Ленинградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Ленинградской области Законодательное собрание Ленинградской области. Официальный сайт http://www.lenoblzaks.ru/.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены статьей 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Компетенция субъектов Российской Федерации в данной сфере общественных отношений раскрывается через полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определенные в статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следует отметить, что законодательство в сфере разграничения предметов совместного ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации подвергается значительным изменениям в связи с динамичным развитием системы межбюджетного регулирования.

Согласно статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ органы государственной власти Ленинградской области как субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года обладали 79 полномочиями по предметам совместного ведения.

В соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации предметы ведения, находящиеся вне исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и предметов совместного ведения (статья 72 Конституции Российской Федерации), являются предметами ведения субъектов Российской Федерации. По этим предметам ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая и законотворческую деятельность.

В целях создания единой системы нормативных правовых актов Ленинградской области, обеспечения гласности в нормотворческой деятельности, подготовка нормативных правовых актов Ленинградской области осуществляется на плановой основе. Планы законотворческой деятельности Законодательного собрания Ленинградской области утверждаются постановлением Законодательного собрания Ленинградской области на полугодие и на год с учетом предложений субъектов законодательной инициативы.

Важнейшим результатом работы Законодательного собрания Ленинградской области первого созыва (1994-1997 годы) стало принятие в октябре 1994 года Устава Ленинградской области, установившего государственно-правовой статус Ленинградской области, основы организации государственной власти в Ленинградской области и полномочия органов государственной власти Ленинградской области, экономическую основу и финансовую систему Ленинградской области, основы организации местного самоуправления. В этот период было принято 166 законов Ленинградской области в сферах государственного устройства и местного самоуправления, бюджетного процесса Ленинградской области и других сферах. Принятие этих законодательных актов позволило создать основу правового регулирования в Ленинградской области.

Законодательным собранием Ленинградской области второго созыва (1998-2001 годы) было принято 239 областных законов. Дальнейшее развитие получили отношения в сферах государственного устройства и местного самоуправления, финансово-бюджетного, налогового, земельного, жилищного законодательства, основ государственной поддержки областного предпринимательства, охраны окружающей среды. Законодательная деятельность Законодательного собрания Ленинградской области носила социально ориентированный характер, что выразилось в принятии многих нормативных правовых актов и областных целевых программ в области здравоохранения, образования и социальной защиты населения. Принятые областные законы и другие правовые акты Ленинградской области обеспечивали сбалансированное социально-экономическое развитие области.

Законодательным собранием Ленинградской области третьего созыва (2002-март 2007 года) принято 708 областных законов. Законотворческую деятельность Законодательного собрания третьего созыва во многом предопределили проводимые в этот период времени реформа местного самоуправления и административная реформа.

Деятельность Законодательного собрания Ленинградской области четвертого созыва (с 21 марта 2007 года по настоящее время) осуществляется в условиях динамичного изменения федерального правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что влечет за собой необходимость проведения постоянной работы по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством. Существенное место в работе Законодательного собрания настоящего созыва занимает законотворческая деятельность по вопросам противодействия коррупции.

Приоритеты законотворческой деятельности Законодательного собрания Ленинградской области определяются в зависимости от конкретного исторического периода развития как Российской Федерации в целом, так и Ленинградской области в частности.

В первые годы деятельности Законодательного собрания была создана необходимая нормативная правовая основа для деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области. В дальнейшем пристальное внимание уделялось разработке и принятию базовых законов в различных сферах общественных отношений. В настоящее время основной задачей является развитие и совершенствование принятого законодательства, контроль за его реализацией. В то же время одной из основных задач Законодательного собрания всех созывов являлось принятие в первую очередь социально значимых нормативных правовых актов. Необходимо отметить, что ежегодно принимаемые бюджеты Ленинградской области всегда носят социально ориентированный характер.

Ежегодные приоритеты в деятельности Законодательного собрания, других органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области определяются на основании ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Приоритеты также формулируются на основе прогнозирования социально-экономического развития Ленинградской области, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, предложений органов местного самоуправления, субъектов права законодательной инициативы. Эти приоритеты получают выражение в планах законотворческой деятельности Законодательного собрания, которые корректируются в зависимости от конкретных особенностей текущей социально-экономической ситуации.

Законодательному собранию Ленинградской области удалось завершить работу по созданию правовых механизмов построения и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Блок областных законов по вопросам местного самоуправления, принятых Законодательным собранием, создал правовое поле для реформирования местного самоуправления в Ленинградской области.

Для более конструктивного и взвешенного подхода к решению проблем не только области в целом, но и каждого отдельного муниципального образования, областные законодатели активно взаимодействуют с местными представительными органами, вовлекая их в законотворческий процесс, оказывая консультативную помощь. По инициативе депутатского корпуса в 1998 году при Законодательном собрании создан Совет представительных органов муниципальных образований.

Одним из важных направлений деятельности Законодательного собрания стало создание законодательной базы в социально-экономической сфере, прежде всего установление четких правовых правил в бюджетных и налоговых отношениях. Разработаны и утверждены законы, регламентирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс, ценовую политику, инвестиционную деятельность, принципы управления и контроля за состоянием экономики области. Тщательно прорабатываются и своевременно принимаются законы об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период.

Для оказания консультативной помощи депутатам в их законотворческой деятельности в 2002 году при Законодательном собрании Ленинградской области создан общественный экспертно-консультативный совет, в который вошли руководители крупнейших высших учебных и научных заведений региона.

Большое значение депутаты Законодательного собрания придают работе над проектами федеральных законов. Это направление работы занимает значительное место в деятельности постоянных комиссий. За более чем пятнадцать лет законотворческой деятельности областные законодатели разработали и направили в Государственную Думу Российской Федерации 56 законодательных инициатив.

Законодательное собрание Ленинградской области является активным членом Северо-Западной Парламентской Ассоциации, в которую входят 11 субъектов Российской Федерации. Этот консультативно-совещательный орган создан в ноябре 1994 года на учредительной конференции по инициативе Законодательного собрания Вологодской области для выработки согласованных подходов к осуществлению законотворческой деятельности.

Прошедшие с момента образования Законодательного собрания Ленинградской области годы со всей очевидностью показали, что в Ленинградской области создана серьезная законодательная база, областное законодательство прошло проверку на соответствие конституционным основам и федеральному законодательству, имеет достаточно прочный фундамент во всех сферах правового регулирования.

2.2 Законодательный процесс в Ленинградской области

Право законодательной инициативы в Законодательном собрании Ленинградской области принадлежит депутатам Законодательного собрания Ленинградской области, Губернатору Ленинградской области, Избирательной комиссии Ленинградской области, представительным органам местного самоуправления, прокурору Ленинградской области, председателю Ленинградского областного суда по вопросам его ведения (см. Приложение 2).

Законодательное собрание Ленинградской области как законодательный (представительный) орган государственной власти Ленинградской области принимает Устав Ленинградской области и поправки к нему, областные законы, постановления Законодательного собрания.

Устав Ленинградской области, а также поправки к нему принимаются в порядке, предусмотренном для принятия областного закона большинством (не менее двух третей) голосов от установленного числа депутатов Законодательного собрания Ленинградской области.

Областные законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, если иное не предусмотрено федеральными законами. Проект областного закона рассматривается Законодательным собранием Ленинградской области, как правило, в трех чтениях. Решение о принятии либо отклонении областного закона оформляется постановлением Законодательного собрания Ленинградской области.

Устав Ленинградской области, областной закон, принятый Законодательным собранием Ленинградской области, в течение 14 календарных дней с момента принятия направляется Губернатору Ленинградской области, который в двухнедельный срок с момента поступления обязан подписать либо отклонить поступивший правовой акт.

В случае отклонения Губернатором Ленинградской области Устава Ленинградской области, областного закона отклоненный правовой акт может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей) голосов от установленного числа депутатов.

Правовой акт, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Губернатором Ленинградской области и подлежит подписанию и опубликованию в двухнедельный срок с момента получения Губернатором Ленинградской области данного правового акта Карсанин А.Е. Правовое регулирование участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе // Право и экономика №11. М., 2010. С. 4-6.

Устав Ленинградской области, областные законы подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Уставом Ленинградской области и областным законом.

Устав Ленинградской области и областные законы вступают в силу после их официального опубликования, если иной срок не предусмотрен в областном законе. Областные законы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен в областном законе.

Постановления Законодательного собрания Ленинградской области принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Постановления Законодательного собрания Ленинградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном областным законом, и вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен в постановлении. Иные постановления Законодательного собрания Ленинградской области вступают в силу с даты их подписания Председателем Законодательного собрания Ленинградской области, если в постановлении не указано иное.

Правовые акты Законодательного собрания Ленинградской области, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ленинградской области органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями и гражданами Безруков А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: особенности и проблемы реализации // Актуальные проблемы теории и истории государства и права: сборник научных трудов. Выпуск 5. Красноярск, 2009, с. 118-128.

2.3 Система законодательства Ленинградской области

Система законодательства Ленинградской области определена статьей 2 Устава Ленинградской области в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с указанной статьей Устава к нормативным правовым актам Ленинградской области (законодательству Ленинградской области) относятся принятые в пределах полномочий органов государственной власти Ленинградской области:

- Устав Ленинградской области;

- законы Ленинградской области (областные законы);

- постановления Губернатора Ленинградской области;

- постановления Законодательного собрания Ленинградской области;

- постановления Правительства Ленинградской области;

- приказы отраслевых, территориальных и иных органов исполнительной власти Ленинградской области.

Устав Ленинградской области не только устанавливает систему областного законодательства, но и определяет статус и место в системе законодательства отдельных видов нормативных правовых актов Ленинградской области, а также регулирует общие вопросы их принятия и вступления в силу.

Отдельные вопросы, связанные с принятием, подписанием, официальным опубликованием, вступлением в силу и применением правовых актов Ленинградской области, которые не были урегулированы федеральными законами и Уставом Ленинградской области, регулируются областным законом о правовых актах Ленинградской области.

Таковым областным законом является областной закон от 11 декабря 2007 года № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области». Следует отметить важное место данного областного закона в системе законодательного регулирования Ленинградской области.

Вопросы принятия и вступления в силу правовых актов Ленинградской области первоначально регулировались областным законом от 13 декабря 2001 года № 71-оз «О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области», однако с принятием областного закона «О правовых актах Ленинградской области», предметом правового регулирования которого стали также и вопросы принятия и вступления в силу областных правовых актов, необходимость существования областного закона № 71-оз отпала и он утратил силу.

Областной закон «О правовых актах Ленинградской области» определяет понятия нормативного правового акта Ленинградской области и правового акта, имеющего ненормативный характер; формы, в которых принимаются нормативные правовые акты и правовые акты, имеющие ненормативный характер; устанавливает требования к содержанию правовых актов; регулирует отдельные вопросы, связанные с их принятием, подписанием, официальным опубликованием, вступлением в силу; устанавливает порядок официального толкования правовых актов.

Областной закон «О правовых актах Ленинградской области» в полном объеме регулирует вопросы, связанные с принятием, подписанием, официальным опубликованием, вступлением в силу и применением правовых актов отраслевых, территориальных и иных органов исполнительной власти Ленинградской области, которые не урегулированы Уставом Ленинградской области.

Указанный областной закон также предусматривает право иных государственных органов Ленинградской области (помимо органов государственной власти Ленинградской области), наделенных этим правом федеральными законами, Уставом Ленинградской области и областными законами, принимать правовые акты Ленинградской области. Правовые акты государственных органов Ленинградской области принимаются в форме постановлений, распоряжений, приказов и решений.

Рассматриваемый областной закон является одной из гарантий соблюдения гражданских прав и свобод, поскольку им установлена обязательность официального опубликования в полном объеме для всеобщего сведения всех принимаемых областных законов, а также любых нормативных правовых актов Ленинградской области, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Областные законы и иные нормативные правовые акты Ленинградской области, затрагивающие вопросы прав и свобод человека и гражданина, вступают в силу не ранее, чем через 10 дней после их официального опубликования.

Основой и фундаментом государственного устройства Ленинградской области, формирования системы государственной власти Ленинградской области и организации местного самоуправления стала Конституция Российской Федерации 1993 года. За истекшее с момента ее принятия время федеральное законодательство в сфере организации государственной власти и местного самоуправления претерпевало изменения, что влекло за собой необходимость изменения и совершенствования и областного законодательства. Таких изменений потребовало, например, проведение реформы местного самоуправления, административной реформы, реформирование законодательства о выборах и референдумах, о государственной и муниципальной службе. Все эти изменения нашли свое отражение в законодательстве Ленинградской области.

2.4 Устав Ленинградской области

Крайне важное значение в формировании законодательства Ленинградской области имело принятие в октябре 1994 года Устава Ленинградской области. Актуальность его принятия заключалась в необходимости законодательного закрепления статуса Ленинградской области как полноправного субъекта Российской Федерации.

Принятию Устава предшествовала длительная и кропотливая работа специально созданной рабочей группы, в деятельности которой принимали участие депутаты Законодательного собрания и работники аппарата Законодательного собрания, руководители и специалисты Администрации Ленинградской области.

Устав Ленинградской области является основным законом Ленинградской области. Областные законы и иные нормативные правовые акты Ленинградской области не могут противоречить Уставу Ленинградской области. В случае противоречия между Уставом Ленинградской области и областным законом или иным нормативным правовым актом Ленинградской области действует Устав Ленинградской области.

Устав Ленинградской области определяет основы статуса Ленинградской области как субъекта Российской Федерации, устанавливает систему органов государственной власти области и закрепляет основные принципы и направления деятельности органов государственной власти, административно-территориальное устройство Ленинградской области, определяет ее экономические и финансовые основы и направления социальной политики.

Первая редакция Устава Ленинградской области состояла из 8 разделов, 5 глав и 67 статей. В данной редакции Устав действовал до середины 2001 года. За этот период восемью областными законами в него были внесены изменения, направленные на его совершенствование, однако существенные изменения федерального законодательства, в том числе регулирующего организацию и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, явились основанием необходимости разработки новой редакции Устава.

При разработке новой редакции Устава были учтены нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и другие.

Устав Ленинградской области в новой редакции были принят Законодательным собранием Ленинградской области 26 июня 2001 года, подписан Губернатором Ленинградской области 12 июля 2001 года и введен в действие со дня его официального опубликования 27 июля 2001 года. Устав Ленинградской области в редакции 2001 года состоит из 9 глав и 44 статей.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус Ленинградской области как субъекта Российской Федерации, определяет основы организации осуществления публичной власти в Ленинградской области, ее экономические основы, основы ее территориального устройства, систему органов государственной власти Ленинградской области, основы их формирования, организации и деятельности, а также их основные полномочия, основы государственной службы и избирательной системы Ленинградской области, основы организации местного самоуправления.

Статья 3 Устава Ленинградской области определяет систему органов государственной власти Ленинградской области. Согласно определенной Уставом системе органов государственной власти высшим должностным лицом Ленинградской области является Губернатор Ленинградской области. В соответствии с федеральным законодательством Уставом закреплено положение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора Ленинградской области Законодательным собранием Ленинградской области по представлению Президента Российской Федерации.

Законодательное собрание Ленинградской области является постоянно действующим высшим законодательным (представительным) органом государственной власти Ленинградской области. Устав определяет основы статуса Законодательного собрания, его численный состав (50 депутатов), порядок выборов в Законодательное собрание, его структуру и основные полномочия, основы взаимодействия Законодательного собрания с органами исполнительной власти Ленинградской области, субъектов права законодательной инициативы, а также порядок принятия и вступления в силу областных законов и постановлений Законодательного собрания Андреев А.В., Карасев А.Т. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Правоведение №1. СПб, 2003. С. 56-61.

Высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области является Правительство Ленинградской области, возглавляемое Губернатором Ленинградской области.

Правительство Ленинградской области, отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области составляют единую систему органов исполнительной власти - Администрацию Ленинградской области.

С момента принятия в 2001 году новой редакции Устава Ленинградской области в дальнейшем продолжалось его совершенствование и корректировка, в основном связанные с необходимостью приведения положений Устава в соответствие с изменениями федерального законодательства.

Существенные изменения были внесены в Устав Ленинградской области областным законом от 1 ноября 2004 года № 83-оз, которым был уточнен правовой статус Председателя Законодательного собрания Ленинградской области, определены его основные полномочия.

Тем же областным законом был уточнен порядок принятия законодательных актов Ленинградской области, в том числе в случае отклонения их Губернатором Ленинградской области.

Областным законом от 29 декабря 2005 года № 128-оз в соответствии с изменениями федерального законодательства в Устав Ленинградской области были внесены изменения в части наделения гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора Ленинградской области Законодательным собранием Ленинградской области по представлению Президента Российской Федерации.

Областным законом от 28 июня 2007 года № 107-оз Устав дополнен положениями о присяге Губернатора Ленинградской области.

Значительные изменения были внесены в Устав Ленинградской области областным законом от 20 октября 2008 года № 115-оз. Указанным областным законом была уточнена статья о законодательстве Ленинградской области, скорректированы положения об экономической основе деятельности органов государственной власти Ленинградской области, уточнены полномочия Губернатора Ленинградской области, структура и полномочия Правительства Ленинградской области, обновлены нормы Устава о местном самоуправлении в Ленинградской области. Прочими областными законами в Устав Ленинградской области были внесены изменения уточняющего характера. Законотворческая работа по совершенствованию Устава Ленинградской области продолжается.

ГЛАВА 3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1 Мониторинг законодательства

Одним из инструментов обеспечения социально-экономического развития Ленинградской области как субъекта Российской Федерации, повышения уровня и качества жизни ее населения является законодательство Ленинградской области. В связи с этим актуальными являются задачи по совершенствованию законодательных процедур, повышению качества и эффективности принимаемых законодательных актов.

Значительная роль в совершенствовании законодательства отводится мониторингу областного законодательства, являющемуся одним из направлений работы Законодательного собрания. Мониторинг областного законодательства осуществляется в плановом порядке правовым управлением Законодательного собрания.

В 2010 году мониторинг областного законодательства осуществлялся во всех его сферах, в том числе и в таких объемных и обширных как местное самоуправление, бюджетное, налоговое законодательства и законодательство о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Кроме того, правовым управлением осуществлялся также мониторинг правоприменительной практики органов юстиции, прокуратуры, суда в отношении областных законодательных актов.

В настоящее время ни федеральными, ни областными актами не дано определение мониторинга правовых актов, не разработана методика его проведения. В связи с этим правовое управление Законодательного собрания осуществляет деятельность по проведению мониторинга законодательных актов, понимая мониторинг как сбор, анализ, обобщение и оценку информации о состоянии законодательных актов Ленинградской области и результатах их применения.

Мониторинг осуществляется в целях определения соответствия исследуемых областных законодательных актов федеральному законодательству, а также осуществления контроля за их реализацией.

Мониторинг способствует выявлению проблем правового регулирования и подготовке предложений по совершенствованию законодательства Ленинградской области, а также обеспечивает возможность прогнозирования его развития и определения стратегии его формирования как целостной и функциональной системы, нацеленной на достижение конкретных результатов.

Как было отмечено ранее, мониторинг законодательства Ленинградской области проводится на регулярной и плановой основе в рамках планирования работы правового управления Законодательного собрания.

В процессе мониторинга проводится сбор, анализ, обобщение и оценка информации о реализации областного закона, являющегося предметом мониторинга. Осуществляется анализ соответствия исследуемого областного закона федеральному законодательству. Определяется необходимость и самодостаточность данного областного закона как инструмента правового регулирования правовых отношений в соответствующей сфере, для чего исследуется вопрос о полноте объема правового регулирования, осуществляемого данным областным законом. В этих же целях исследуется перечень иных нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено анализируемым областным законом.

На основании результатов мониторинга правовое управление готовит предложения и рекомендации по внесению изменений в областной закон, направленных на его совершенствование. Указанные предложения направляются в профильную постоянную комиссию Законодательного собрания и подлежат рассмотрению на ее заседании.

Так, например, в 2009 году правовым управлением был подготовлен проект о внесении изменений в областной закон «О туристской деятельности на территории Ленинградской области». Изменения в названный областной закон были внесены областным законом от 15 октября 2009 года № 83-оз.

На основании проекта областного закона, подготовленного правовым управлением и направленного в профильную постоянную комиссию, принят областной закон от 29 июня 2009 года № 56-оз «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Ленинградской области».

В соответствии с рекомендациями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении докладов о состоянии законодательства субъектов Российской Федерации подготовка таких докладов характеризуется как одна из форм мониторинга законодательства субъекта Российской Федерации.

С учетом того, что Законодательным собранием Ленинградской области планируется подготовка ежегодных докладов о состоянии областного законодательства, представляется, что мониторинг областных законодательных актов приобретет новые формы и направления.

Так, помимо действующей цели мониторинга, заключающейся в определении соответствия исследуемых областных законодательных актов федеральному законодательству, мониторинг должен проводиться также в таких целях, как:

- повышение качества, результативности и эффективности применения областных законов на основе изучения практики их применения органами государственной власти и органами местного самоуправления Ленинградской области;

- совершенствование системы управления экономикой, направленной на поступательное экономическое развитие Ленинградской области, повышение уровня и качества жизни ее населения:

- реализация мер по социальной защите и поддержке населения, защите прав и свобод человека и гражданина.

3.2 Участие Законодательного собрания в формировании федерального законодательства

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации наряду с другими субъектами законодательной инициативы принадлежит законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации Державин С.С. Об участии представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Закон и право №4. М., 2008. С. 31-32.

На протяжении всего периода своей работы Законодательное собрание Ленинградской области активно использовало и использует предоставленное ему Конституцией Российской Федерации право законодательной инициативы. Всего за период 1994-2009 годов Законодательным собранием Ленинградской области разработано 56 проектов федеральных законов, направленных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

По состоянию на 31 мая 2011 года Законодательным собранием принято 12 законодательных инициатив по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов и поправок к проектам федеральных законов. Анализ принятых законодательных инициатив показывает, что большинство из них направлено на осуществление правового регулирования в сферах социально-экономического развития и социальной политики.

Законодательным собранием было принято постановление от 27 апреля 2011 года № 429 «О законодательной инициативе Законодательного собрания Ленинградской области по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона «О внесении изменения в статью 5 Федерального конституционного закона « Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации будет наделен правом обращаться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично либо через своего представителя станет участвовать в процессе, ему также следует предоставить по аналогии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации право отказа от дачи свидетельских показаний (пункт 5 части 4 статьи 69 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Также Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации следует освободить от уплаты государственной пошлины за подачу иска, заявления о пересмотре решения, приговора, определения или постановления суда - по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями (пункт 16 части 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации).

В связи с предоставлением Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан по аналогии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации следует установить, что постановления и заключения Конституционного Суда Российской Федерации также должны направляться и Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Законодательным собранием было принято постановление от 27 апреля 2011 года № 430 «О законодательной инициативе Законодательного собрания Ленинградской области по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации». Представленный законопроект разработан в целях снижения налогового давления на организации и предпринимателей, осуществляющих оказание услуг по временному размещению туристов в гостевых домах, расположенных в сельской местности. Изменения, вносимые в статью 217 Налогового кодекса Российской Федерации, предлагают освободить от налогообложения доходы, полученные налогоплательщиками от сдачи в аренду комнат в сельских гостевых домах. При этом предлагается одновременно закрепить на федеральном уровне понятие «сельский гостевой дом». Кроме того, внесение дополнения в статью 395 Налогового кодекса Российской Федерации предлагает освободить от уплаты земельного налога физических лиц в отношении земельных участков, на которых расположены сельские гостевые дома. Принятие данного законопроекта позволит развить сельский туризм, который может стать одним из направлений решения актуальной проблемы занятости на селе, так как появится возможность для сельских жителей вместе с услугами по размещению туристов заняться организацией сельской инфраструктуры.

Подводя итог можно отметить что, за прошедшие годы депутаты Законодательного собрания Ленинградской области преодолели правовой вакуум во многих направлениях государственного и муниципального строительства, социальной и экономической жизни, создали эффективную правовую базу для развития Ленинградской области. За этот период Законодательным собранием накоплен большой опыт законотворческой деятельности.

3.3 Проблематика федерального и областного законодательства

В результате осуществления Законодательным собранием Ленинградской области в 2010 году своей деятельности, в том числе в результате взаимодействия с органами местного самоуправления, был выявлен ряд проблем федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации, требующих законодательного урегулирования.

Так, например, в результате изучения практики осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельных государственных полномочий Ленинградской области в сфере социальной защиты населения (об эксперименте монетизации льгот по оплате коммунальных услуг федеральных льготников) и в сфере опеки и попечительства, были выявлены такие проблемы, как отсутствие единой методики расчета ежемесячной денежной компенсации для различных категорий граждан, недостаточное финансирование из областного бюджета Ленинградской области на осуществление переданных полномочий, недостаточное количество специалистов, занимающихся вопросами опеки и попечительства над несовершеннолетними и недееспособными лицами отдельных полномочий Ленинградской области.

По результатам изучения практики осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ленинградской области в сфере социальной защиты населения профильная комиссия Законодательного собрания пришла к выводу о необходимости подготовки законодательной инициативы по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с внесением предложений по возврату к существовавшей ранее системе оплаты коммунальных услуг льготниками.

При изучении положений областного закона «Об административных правонарушениях», устанавливающих административную ответственность за нарушение правил благоустройства, содержания и обеспечения санитарного состояния территорий городских и сельских поселений (статья 4.1) была выявлена такая острая проблема, как отсутствие законодательного урегулирования вопроса о применении автоэвакуаторов и использовании штрафных автостоянок при совершении подобных административных правонарушений.

При изучении практики реализации в муниципальных образованиях Ленинградской области положений областного закона «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Ленинградской области» были выявлены такие проблемы, требующие законодательного урегулирования, как отсутствие в областном законе положений, определяющих источник финансирования содержания добровольных народных дружин и положений о страховой защите членов добровольных народных дружин.

При изучении практики реализации областного закона «О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» была установлена необходимость уточнения в данном областном законе категории граждан, имеющих право на бесплатное получение земельных участков в Ленинградской области для индивидуального жилищного строительства.

В сфере образования профильной комиссией выявлена необходимость разработки и принятия Федерального закона «О дополнительном профессиональном (педагогическом) образовании», который бы включал федеральные государственные стандарты по дополнительному образованию, дающие возможность обеспечить не только переподготовку и повышение квалификации руководящих и педагогических кадров, но и социальную защиту высвобождающихся в связи с демографической ситуацией педагогов за счет их переподготовки по другим педагогическим специальностям.

Целесообразным является внесение в Закон Российской Федерации «Об образовании» положений, устанавливающих:

- определение доли учебных расходов для образовательных учреждений;

- составляющие норматива подушевого финансирования для всех ступеней обучения,

- федеральные государственные стандарты в отношении дистанционного обучения;

- полномочия органов государственной власти в сфере образования по разработке примерных штатных расписаний для всех типов образовательных учреждений и типового положения о региональном центре качества образования.

Также целесообразным является внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые позволяли бы руководителям образовательных учреждений самостоятельно распоряжаться средствами от внебюджетной деятельности либо определяли иной механизм, стимулирующий внебюджетную деятельность этих учреждений.

Законодательным собранием в целях устранения проблем в сфере законодательного урегулирования в 2009 году был разработан ряд проектов областных законов.

Так, например, проект областного закона «О внесении изменений в некоторые областные законы в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления» разработан в целях реализации требований, установленных Федеральным законом от 25 ноября 2008 года № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления», согласно которому законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений Бурданов А.С. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // «Нам нужна великая Россия» сборник научных статей. Саратов, 2006. С. 176-183.

Проект областного закона «О внесении изменений в областной закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения» разработан с целью исключения из областного закона полномочия по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Ленинградской области, осуществляющим погребение, в виде материальной помощи на погребение умерших жителей Ленинградской области. Предложенные данным законопроектом изменения конкретизируют форму предоставления мер социальной поддержки при оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в виде денежных компенсаций. В соответствии с этими изменениями назначение и выплату денежных компенсаций должен осуществлять орган местного самоуправления, а расчет размера компенсации - организации жилищно-коммунального хозяйства на основании договорных отношений.

Крайне актуальной является задача по скорейшему принятию областного законодательного акта, регулирующего правовые отношения в сфере градостроительной деятельности.

3.4 Приоритетные задачи Законодательного собрания по совершенствованию законодательства

Приоритетные задачи Законодательного собрания Ленинградской области по совершенствованию законодательства на настоящем этапе определяются Конституцией Российской Федерации, требованиями федерального законодательства, основными направлениями государственной политики, закрепленными в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, проблематикой в сфере законодательного урегулирования, выявляемой в процессе изучения состояния законодательства, реализации его применения.

Так, в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации одной из приоритетных задач является системное совершенствование законодательства Ленинградской области в целом и по основным направлениям государственной политики, в частности, таким как модернизация экономики, инновационное развитие, борьба с коррупцией, совершенствование выборного законодательства, совершенствование системы образования, формирование здорового образа жизни, оздоровление экологической обстановки.

В нынешних сложных финансовых условиях актуальными задачами являются сохранение социальной направленности областного бюджета Ленинградской области, исполнение взятых социальных обязательств, сохранение приоритетности бюджетных расходов в сфере социальной защиты граждан, здравоохранения, образования, жилищного строительства и предоставления социального жилья.

Необходимым является решение задач по сохранению экономического потенциала Ленинградской области, развитию реального сектора экономики, оказанию финансовой помощи системообразующим и градообразующим предприятиям области, поддержке малого и среднего предпринимательства, реализации государственной политики в сфере занятости населения. Особенно актуальным это является для тех муниципальных образований, где от финансового состояния одного предприятия зависит и поступление доходов в местный бюджет, и занятость основной части трудоспособного населения. В этом направлении задачи Законодательного собрания заключаются в законодательном совершенствовании системы мер и механизмов, направленных на поддержку инвестиционной и инновационной деятельности, в том числе посредством обеспечения реализации приоритетных инвестиционных и инновационных проектов, строительства объектов социальной и инженерной инфраструктуры.

В числе первоочередных находятся также вопросы эффективного и рационального расходования средств областного бюджета Ленинградской области и средств местных бюджетов, оптимизация затрат на предоставление государственных услуг, на обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области, усиление контроля за целевым расходованием бюджетных средств.

К числу приоритетов законодательной деятельности Законодательного собрания Ленинградской области на настоящем этапе также относятся законодательное регулирование в сфере дальнейшей реализации административной реформы и в сфере противодействия коррупции.

Актуальным является мониторинг областного законодательства, в том числе с целью оценки эффективности применения областных законодательных актов, в первую очередь, в сферах социальной поддержки населения и социально-экономического развития Ленинградской области, их влияния на повышение уровня и качества жизни населения, эффективность функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления Ленинградской области. Приоритетными задачами Законодательного собрания должны стать анализ причин неисполнения областных законов и совершенствование форм контроля за их исполнением как неотъемлемого элемента законотворческой деятельности.

Другой приоритетной задачей Законодательного собрания на ближайшую перспективу является достижение доступности источников права для населения области, обеспечение обратной связи при реализации законов. Областное законодательство должно стать более близким к реальным потребностям граждан, все его ресурсы должны быть направлены на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и создание благоприятных условий для развития экономики области и социального благополучия ее населения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги в результате проведенного исследования, можно сформулировать следующие выводы:

1) Законодательный процесс - это совокупность стадий осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом;

2) Под «правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти». Право законодательной инициативы - это внесение законопроекта в законодательный орган;

3) В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим;

4) Круг возможных (потенциальных) субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне достаточно широк. При этом субъект Российской Федерации вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

5) Рассмотрев в обзорном порядке специфику регионального законодательного процесса, можно прийти к выводу, что в целом его современное состояние характеризуется, во-первых, наличием достаточно развитой демократической процедуры, во-вторых, достаточно демократическим составом субъектов права законодательной инициативы, среди которых в ряде случаев выступают граждане;

6) Вместе с тем необходимо отметить, что региональный законодательный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку от его эффективности напрямую зависит качество принимаемых региональных законов;

7) Основой и фундаментом государственного устройства Ленинградской области, формирования системы государственной власти Ленинградской области и организации местного самоуправления стала Конституция Российской Федерации 1993 года. За истекшее с момента ее принятия время федеральное законодательство в сфере организации государственной власти и местного самоуправления претерпевало изменения, что влекло за собой необходимость изменения и совершенствования и областного законодательства. Таких изменений потребовало, например, проведение реформы местного самоуправления, административной реформы, реформирование законодательства о выборах и референдумах, о государственной и муниципальной службе. Все эти изменения нашли свое отражение в законодательстве Ленинградской области;

8) Прошедшие с момента образования Законодательного собрания Ленинградской области годы со всей очевидностью показали, что в Ленинградской области создана серьезная законодательная база, областное законодательство прошло проверку на соответствие конституционным основам и федеральному законодательству, имеет достаточно прочный фундамент во всех сферах правового регулирования.

В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации мы рекомендуем Законодательному собранию Ленинградской области:

- системное совершенствование законодательства Ленинградской области в целом и по основным направлениям государственной политики;

- сохранение социальной направленности областного бюджета Ленинградской области, исполнение взятых социальных обязательств;

- законодательное совершенствование системы мер и механизмов, направленных на поддержку инвестиционной и инновационной деятельности, в том числе посредством обеспечения реализации приоритетных инвестиционных и инновационных проектов;

- законодательное регулирование в сфере дальнейшей реализации административной реформы и в сфере противодействия коррупции;

- мониторинг областного законодательства, анализ причин неисполнения областных законов и совершенствование форм контроля за их исполнением как неотъемлемого элемента законотворческой деятельности;

- достижение доступности источников права для населения области, обеспечение обратной связи при реализации законов. Областное законодательство должно стать более близким к реальным потребностям граждан, все его ресурсы должны быть направлены на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и создание благоприятных условий для развития экономики области и социального благополучия ее населения.

БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативно-правовые акты

1) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации: 2009. №4. Ст. 445.

2) Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 27.12.2009) «О судебной системе Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) // Собрание законодательства РФ, 06.01.1997, N 1, ст. 1.

3) Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 30.04.2010) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 12.04.1995) // Российская газета, N 93, 16.05.1995.

4) Федеральный закон от 14.06.1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства Российской Федерации: 1994. №8. Ст. 801.

5) Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

6) Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации // Российская газета, N 229, 25.11.1995.

7) Закон Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз (ред. от 22.07.2010) «Устав Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области, вып. 2, 1995 г.

8) Областной закон Ленинградской области от 21.12.2010 N 81-оз «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области» (принят ЗС ЛО 08.12.2010) // Вестник Правительства Ленинградской области, N 104, 30.12.2010.

9) Областной закон Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз (ред. от 30.12.2009) «О правовых актах Ленинградской области» (принят ЗС ЛО 28.11.2007) // Вестник Правительства Ленинградской области, N 80, 25.12.2007.

10) Постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 23.04.2002 N 186 (ред. от 22.12.2010) «О Регламенте Законодательного собрания Ленинградской области» // Приложение к журналу Вестник Законодательного собрания Ленинградской области N 3 (71), 2002.

Специальная литература

11) Авакьян С.А. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. М.: Изд-во МГУ, 2003.

12) Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т.2. М., 2010.

13) Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999.

14) Автономов А. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права России: Сборник/ под ред. Иванова Л. М., 1996.

15) Автономов А.С., Завадская Л.Н., Захаров А.А. и др. Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.

16) Андреев А.В., Карасев А.Т. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Правоведение №1. СПб, 2003.

17) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М., 1998.

18) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М.,2000.

19) Безруков А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: особенности проблемы реализации // Актуальные проблемы теории и истории государства и права: сборник научных трудов. Выпуск 5. Красноярск, 2009.

20) Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. №4.

21) Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. №2.

22) Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. №2.

23) Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003.

24) Булаков О.Н. Парламентское право России: учебник. М., 2006.

25) Бурданов А.С. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // «Нам нужна великая Россия» сборник научных статей. Саратов, 2006.

26) Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. Науч.-практ.пособие. М., 2000.

27) Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998.

28) Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.

29) Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995.

30) Davin S. Theorie generale de droit. Bruxelles, 1953.

31) Дамдинов Б.Д., Личичан О.П. Особенности законодательного процесса в новых субъектах Российской Федерации в переходный период их образования // Lex Russica №5. М., 2010.

32) Державин С.С. Об участии представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Закон и право №4. М., 2008.

33) Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. №10.

34) Законодательное собрание Ленинградской области - официальный сайт http://www.lenoblzaks.ru/

35) Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю и необходимости проведения правовой реформы в России. //Журнал российского права. 2004. № 6.

36) Geny F. Science et technique en droit prive positif. Nouvelle contribution a la critique de la method juridique. Paris, 1924.

37) Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. № 4.

38) Карасев А.Т., Холодилова Е.А. О законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003.

39) Карсанин А.Е. Правовое регулирование участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе // Право и экономика №11. М., 2010.

40) Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966.

41) Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., 1977.

42) Ковачев Д.А. Проблемы конституционности права. М., 2003.

43) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2009.

44) Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право. 1994. №3.

45) Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу // Законодательство (спецвыпуск). 2004.

46) Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. //Журнал российского права. 2004. № 5.

47) Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. М., 2001.

48) Малков В.П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных правовых актов // Государство и право. 1995. №5.

49) Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997.

50) Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность. Политико-правовой анализ. М., 2007.

51) Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. №2.

52) Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

53) Платон. Собрание сочинений в 4 т. Т.1. М., 1990.

54) Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.

55) Прохоров М.В. Некоторые проблемы реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации // Право. 1998. №1.

56) Студеникина М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика // Журнал российского права. 2000. №7.

57) Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники: Сб.ст. Н.Новгород, 2000.

58) Сырых В.М. Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001.

59) Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных актов // Законодательство (спецвыпуск). 2004.

60) Усикова Е.С. Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации // Право и современность: проблемы и пути решения. Материалы конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. Владивосток, 2006.

61) Хамуков А.В. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение // Российская юстиция. 2010. №6.

62) Холодилова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики. Дисс.канд.юр.наук. Екатеринбург, 2005

63) Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

64) Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. №4.

65) Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса // Журнал российского права. 2004. №6.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Схема организации деятельности Законодательного собрания Ленинградской области

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Порядок рассмотрения и принятия законопроектов