Парламенты Украины и демократических стран мира
Работа из раздела: «
Государство и право»
РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ 2.1.1. Законодавчі акти, що
регулюють діяльність парламентів
Парламенти є структурно складними установами, що зумовлено необхідністю
організації їх ефективної роботи. Закони і постанови в них приймаються, як
правило, більшістю або конституційною більшістю голосів після обговорення
питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії з
певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Тому
правила роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом,
окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.
Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру,
порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.
Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламенту при
вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори
керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій,
формування органів виконавчої і судової влади, розгляд законопроектів,
розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та інших
законодавчих актів, здійснення контрольних функцій тощо.
Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в
умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається
звичайними законами, деякі правила знаходяться в конституційних угодах, а
єдиного документу - регламенту - не існує.
Основним джерелом процедур Палати громад є постійні правила. Вони
приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійних
правил приймаються також сесійні правила, які діють під час роботи сесії. У
зв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правило
асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розгляду
фінансових законопроектів і актів делегованого законодавства.
103Депутати парламенту користуються збірником правил парламентської
процедури 'Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту'.
Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.
На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи Національної
Ради визначається регламентом, що є федеральним законом і приймається
конституційною більшістю у 2/3 депутатів Палати. За дотриманням регламенту
слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для нагляду
за дотриманням регламенту.
В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де
сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституції
проголошує: 'Кожна Палата приймає свій регламент абсолютною більшістю
голосів своїх членів'. Таким чином, регламент не є законом, але приймається
як спеціальний закон з додержанням відповідних норм Конституції. Кожна
палата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.
У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї Республіки,
також регламентується Конституцією, але крім того ще й Органічним законом
про Асамблею Республіки, Регламентом Асамблеї Республіки і законом про
статус депутата.
Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється
Актом про Едускунту 1928 року.
Парламент Франції є двопалатним і складається з Національних зборів і
Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ордонансом № 58 - 1100
від 17 листопада 1958 року про діяльність палат парламенту і регламентами
Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які
приймають Бюро кожної з палат.
Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:
• Конституцією України (Статті розділу IV);
• діючим Регламентом Верховної Ради України;
• законом 'Про постійні комісії Верховної Ради України';
• законом 'Про статус народного депутата України';
• законом 'Про поведінку народного депутата України (декларація про
доходи)';
• законом 'Про попередження корупції'.
Конституція України визначає основні моменти організації роботи
Верховної Ради України, підкреслюючи, що 'порядок роботи Верховної Ради
України встановлюється Конституцією України та законом 'Про Регламент
Верховної Ради України'. Конституція визначає, коли відкриваються чергові
(перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ( 'скликаються
Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів
України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу
Президента України'), коли проводиться закрите засідання (за рішенням
більшості від конституційного складу Верховної Ради України). Конституція
визначає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Верховної Ради,
встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і слідчих комісій,
порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю
за використанням коштів Державного бюджету.
Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної
Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен бути
законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом або
складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії,
Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В
більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим
законом. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній
досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити основні моменти
внутрішньої організації її роботи і впорядкувати основні моменти її
взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.
Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує
автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордонансу № 58 - 1100 про
діяльність палат парламенту, прийнятого урядом Франції у 1958 році.
У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону 'Про регламент
Верховної Ради України', що в даний час знаходиться в стадії розробки, не
повинні бути занадто деталізованими.
Діючий регламент Верховної Ради України є досить об'ємним документом
(194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:
'Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлює
порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань,
формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок
здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності
Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових
осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та
її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених
Конституцією України.'
Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгій
відповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конгресі США
запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обов'язки якої входить
контроль за дотриманням регламенту та запобігання його порушення з боку
спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду за
дотриманням Регламенту.
Закон 'Про постійні комісії Верховної Ради України' є третім за
значенням документом, який унормовує діяльність Верховної Ради України
(прийнято рішення про прийняття нового закону 'Про комітети і комісії
Верховної Ради України' і постійні комісії перейменовано у комітети, але
новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність
робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати
розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сфері
державотворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажання
працювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомендацією
фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у комітетах обмежена,
тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна
Рада.
Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у
період організації керівного складу парламенту. Справа в тому, що перелік
комітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конституцією ні регламентом, тому
кожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітети
доцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефективнішої
роботи слід було б визначити регламентом перелік та юрисдикцію комітетів.
Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні
Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже
набули певного досвіду роботи.
Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлення переліку
комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечними. З часом
пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинні
отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США кожного
скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількість
і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів варто
визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.
Закон 'Про статус народного депутата України' є також важливим у сфері
унормування діяльності Верховної Ради. Він вимагає, щоб народний депутат не
вів ніякої діяльності, окрім депутатської, і постійно підвищував свою
кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується.
Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду у
структури виконавчої влади.
Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парламенту.
Новообрані депутати не можуть себе уявити без своїх попередніх обов'язків.
Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали депутатами. Природно,
що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом, їх продовжує цікавити
накопичення капіталу.
Важливою нормою закону 'Про статус народного депутата України' була
недоторканність народних депутатів України. Практично будь-яке порушення
громадського порядку народним депутатом залишалося без покарання. Проблема
недоторканності народних депутатів України постійно дискутувалася у пресі,
а також народними депутатами у Верховній Раді України. Це викликало
постійні збурення у Верховній Раді і впливало на її імідж. 16 квітня
2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відміну
депутатської недоторканності.
2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України
Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Верховної Ради,
вимагають внесення змін у зв'язку з прийняттям Конституції України у 1996
році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Верховній Раді не відповідають
нормам, закріплених регламентом. Закон 'Про постійні комісії Верховної
Ради' не встановлює граничної кількості комітетів і їх можливу юрисдикцію.
Закони щодо декларації про доходи і попередження корупції є декларативними
і не змушують народного депутата чи державного службовця вказувати джерело
задекларованих коштів чи вказувати відповідність сплати податків.
Для проведення постійного діалогу між законодавчою і виконавчою гілками
влади регламент Верховної Ради передбачає звітування чиновників на
пленарних засіданнях, слухання у комітетах і письмові відповіді на запити
народних депутатів. Зважаючи на усталені норми і процедури, існуючий діалог
влад не можна вважати ефективним. Можна назвати кілька проблем, які варто
було б унормувати для плідної роботи Верховної Ради України, базуючись на
досвіді роботи парламентів світу:
• ввести 'годину усних запитань і відповідей' членів уряду;
• запровадити ефективну систему слухань у комітетах (ця робота вже
починає розгортатися за допомоги Програми сприяння парламенту України та
інших неурядових і громадських організацій);
• визначити роль фракцій у законодавчому процесі;
• надати більше повноважень і ресурсів для розбудови дослідницької
служби;
'Година запитань і відповідей' членів уряду є ефективним засобом
проведення діалогу між гілками влади, яка з успіхом використовується у
багатьох парламентах. Наприклад, у парламенті Великої Британії міністри
щоденно протягом однієї години відповідають на запитання депутатів. За
Конституцією Франції кожна палата Парламенту проводить одне засідання в
тиждень для запитань і відповідей уряду. Регламент передбачає дві норми
усних запитань - без дебатів і з дебатами.
На сьогодні в Верховній Раді унормованим спілкуванням депутатів з
урядовими чиновниками є тільки спілкування на 'Дні Уряду України', яке, на
жаль, відбувається один раз на місяць і у формі розлогих доповідей, а не
діалогу.
Проведення слухань у комітетах забезпечує не тільки ефективність
законотворення, а й виконання контрольних функцій парламенту. Комітети
парламенту опікуються проблемами певних напрямків і часто їх юрисдикція
співпадає з юрисдикцією певних міністерств, з якими комітети повинні вести
постійний діалог і контролювати їх діяльність у межах своїх повноважень.
Відповідно до процедури проведення слухань у комітетах представники
виконавчої влади відповідають на будь-які питання стосовно своєї службової
діяльності і надають депутатам необхідні матеріали і документи. Слухання у
комітетах відбуваються у присутності запрошених представників наукових і
громадських організацій, установ, підприємств, органів місцевого
самоврядування і засобів масової інформації. Все це створює чітку систему
взаємодії влад і робить суть її діяльності зрозумілою для широкого кола
громадськості.
На жаль, сьогодні слухання у комітетах Верховної Ради України
проводяться без визначеної системи, а їх процедура не є напрацьованою, тому
ефективність цього заходу не дуже висока. Необхідно формалізувати процедуру
і наполегливо впроваджувати її у практику роботи комітетів. Прес-служба
парламенту повинна постійно опікуватися тим, щоб громадськість знала про
питання, які будуть розглядатися у комітетах і на слуханнях задля того, щоб
її представники могли взяти участь.
Щоб норми регламенту щодо слухань стали дійовими, слід, очевидно,
передбачити санкції до посадових осіб виконавчої влади за неявку до
комітету на слухання, а також за ненадання необхідної інформації і
документів на вимогу комітету.Фракції у парламенті відіграють визначальну
роль в організації роботи і виборі керівництва всіх його ланок. Вони поряд
з комітетами беруть участь у законотворчій роботі, мають певні можливості
впливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у
комітети за квотами пропорційного представництва фракцій. Прикладом
ефективної діяльності фракцій у парламенті є діяльність фракцій у
Бундестазі Німеччини.
Фракції у Верховній Раді відіграють важливу роль у сфері організації
керівних органів Верховної Ради, формуванні комітетів, контрольних і
слідчих комісій.
Дослідницька служба має особливо важливе значення для роботи
парламенту. Вона забезпечує депутатів необхідними довідковими і
аналітичними матеріалами, без яких діяльність депутатів не може бути
ефективною, тому що законотворчість парламенту стосується всіх сфер
діяльності людини, а кожний депутат може бути фахівцем лише у своїй вузькій
ділянці.
Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту є дослідницька
служба Конгресу СІЛА. Вона є підрозділом Бібліотеки Конгресу, має чисельний
професійний апарат і безпосередньо обслуговує Конгрес. До цієї служби, яка
допомагає Конгресові, приєднані ще три організації:
• Бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов'язану з
бюджетом, витратами та їх ефективністю.
• Служба загального обліку. Вона допомагає Конгресові у питаннях
нагляду і координації діяльності Уряду, проводить незалежні аудиторські
перевірки, дослідження та оцінку федеральних програм.
• Служба технологічних досліджень. Ця Служба готує для Конгресу
матеріали з питань запровадження нових технологій.
У дослідницьких службах Конгресу працює понад 6000 працівників. Вони
відповідають щороку на близько 500000 запитів від Конгресменів, комітетів і
працівників апарату. Відповіді надаються у формі доповідей, бюлетенів,
бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо- та відеозаписів,
консультацій телефоном тощо.
110
Потужної дослідницької служби у Верховній Раді не існує. Парламентська
бібліотека не має кадрів для виконання аналітичних досліджень для
депутатів. Бюджетної служби у Верховній Раді немає, як немає і служби для
проведення аудиторських перевірок виконання урядових програм.
Для ефективної роботи парламенту необхідна також чітка його
структуризація. При цьому структуризація у вигляді простого поділу
парламенту на фракції нічого не вирішує. Жодна фракція без згоди інших
фракцій не може 'проштовхнути' своє рішення. Щоб проводити цілеспрямовану
власну політику фракції парламенту повинні об'єднатися у парламентську
більшість і опозицію з визначеними обов'язками і правами.
Чітко і ефективно ця проблема вирішується у країнах з двопартійною
системою (США, Велика Британія). Партія, що перемогла на виборах, утворює
парламентську більшість, а переможена партія утворює парламентську
опозицію. Більшість отримує великі права у формуванні керівних органів
парламенту і бере на себе відповідальність за втілення певної політики.
Вона може формувати уряд (Великобританія) або давати згоду на призначення
членів уряду (Сполучені Штати Америки).
Утворення парламентської більшості у країнах з багатопартій-ною
системою є справою набагато складнішою. Як приклад можна навести формування
більшості в Едускунті Фінляндії. Там парламентську більшість протягом
багатьох років складає Демократичний союз народу Фінляндії, до якого
входить Компартія, Соціал-де-мократична партія. Партія центру, Шведська
народна партія. Ліберальна народна партія і Національна коаліційна партія.
Вони формують коаліційний уряд, який іде у відставку при розвалі більшості,
що викликає розпуск парламенту президентом.
Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права для
оприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаються
парламентом, проголошує заяви з певних політичних чи соціально-економічних
напрямків і може пропонувати парламенту проголосувати за відповідну
резолюцію. Опозиція не бере участі у формуванні уряду.
У Верховній Раді України 3 скликання фракції, відповідно до
пропорційного представництва, сформували керівні органи. Розподіл фракцій
на парламентську більшість і меншість не відбувся. Для такого об'єднання не
було об'єктивних причин, тому що за Конституцією Верховна Рада не формує
Кабінет міністрів, він формується президентом. За цих умов в січні 2000
року утворилася парламентська більшість, що підтримала програму уряду.
Після свого створення більшість зайняла керівні посади Верховної Ради.
2.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТІВ 2.2.1. Законодавчі функції парламенту.
Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов'язком
парламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому, що
постійна зміна суспільних відносин вимагає постійного вдосконалення
правової системи суспільства. Тому парламенти всіх країн безперервно
працюють над тим, щоб їхні закони відповідали вимогам часу. Як показує
історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще
виконують функцію законотворення, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія)
уряди також мають делеговані повноваження видавати законодавчі акти -
ордонанси.
Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни,
приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний
бюджет і поправки до них.
Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які
обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою
культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі процедури
у різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивчати і
використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.
Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Законопроекти
спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту
(палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний,
то послідовність проходження законопроекту повторюється у кожній палаті.
Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між
обома палата-
112
ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то парламент
при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило,
проголосувавши двома третинами голосів. Альтернативним варіантом є згода з
главою держави.
Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість
громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом
законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи
виконавчої влади (президент, міністерства тощо).
Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розглядом у
парламенті доводяться до відома громадян через засоби масової інформації. У
Великій Британії, наприклад, ця процедура виконується через публікацію
'білої книги' з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися
зі змістом законопроекту і висловити свої зауваження чи пропозиції
(формальні консультації). Перед поданням до парламенту законопроект
розглядають також зацікавлені групи, партії, державна скарбниця,
національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).
Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без
обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як
правило, визначає комітет, якому дає доручення підготувати законопроект для
розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може
його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).
Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і
зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту,
що затверджується більшістю його членів. Голова або один з членів комітету
презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як
шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів
комітетами навіть не розглядається, тому що тут депутати мають необмежене
право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за
дворічний період подається близько 20000 законопроектів.
Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах
можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури
законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є завжди прийняття або
відхиленняя законопроекту.
В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за
винятком тих, що приймаються всеукраїнським референдумом (наприклад, зміна
території України). Виключно законами України визначаються наступні питання
(стаття 92):
• Права і свободи людини і громадянина;
• Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без громадянства;
• Права корінних народів і національних меншин;
• Порядок застосування мов;
• Порядок використання природних ресурсів, континентального шельфу,
космічного простору, транспорту, зв'язку;
• Основи соціального захисту;
• Засади зовнішніх зносин, митної справи;
• Засади утворення і діяльності політичних партій;
• Організація і діяльність органів виконавчої влади;
• Територіальний устрій України;
• Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність
прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;
• Засади місцевого самоврядування;
• Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;
• Правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану;
• Організація і порядок проведення виборів і референдумів;
• Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус
народних депутатів України.
• Законами України встановлюються:
• Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема оподаткування,
податки і збори, статус національної валюти та іноземних валют, порядок
утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;
• Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших
держав, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших
держав на території України;
114
Порядок встановлення державних стандартів;
Порядок встановлення і захисту державних символів;
Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;
Державні свята;
Порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон.
Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є внесення змін до
Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може
бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного
складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції
приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії -
конституційною більшістю.
Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що
стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як
двома третинами народних депутатів від конституційного складу Верховної
Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраїнським референдумом, який
призначає Президент України.
2.2.2. Контрольні функції парламенту
Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сферою діяльності
парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути
надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламент
певної країни у системі державного управління.
Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до
необхідних джерел інформації. Конституція і закони країни повинні надавати
парламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчої
влади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запит
парламентарів.
Конституції і закони країн розвинутої демократії надають парламентам
найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення
про письмові звіти урядових установ перед пар-
115
ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи
парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депутатський
запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення
спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про
виконання окремих програм з різноманітних напрямків діяльності, можливість
ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводити
розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, що
стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищем
окремих представників виконавчої влади.
Визначальним фактором ефективного законодавчого контролю найчастіше є
ті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися
парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління в
сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і від
служб, що сприяють діяльності законодавчого органу. Парламентська структура
передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанні
контрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація і
професійність апарату, що забезпечує парламентський орган як технічними
знаннями, так і досвідом.
Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повної
інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частіше
використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно
прискорює процес розслідувань.
Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідків
за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інформації. У
багатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процедура відпрацьована
у США. Там свідок за надання неправдивої інформації може бути притягнутий
до відповідальності за неповагу до невід'ємного права Конгресу на отримання
інформації. Згідно зі встановленою процедурою особа, що надала неправдиві
свідчення приводиться парламентським приставом до Палати представників чи
Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити у
в'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього терміну
повноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.
116
Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємного
права Конгресу в США також запроваджено процедуру притягнення до
відповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієї
процедури особа, яку викликано для надання свідчень чи документів Палаті
представників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною і
карається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.
У США практикується також право притягнення до відповідальності за
неповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру застосовує лише Сенат. Він
звертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи,
котра відмовляється підкоритися викликові до Сенату. Ця процедура не
передбачає кримінального переслідування відповідної особи.
В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада може
застосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене статтею 87
Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропозицією не менш як
однієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінету
міністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бути
застосована парламентом не раніше ніж через рік після схвалення Верховною
Радою програми діяльності Кабінету міністрів.
Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється через
заслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під час
парламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержанням
конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснюється Верховною
Радою через Уповноваженого Верховної Ради України. Контроль бюджетно-
фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через
Рахункову палату.
Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльністю
прокуратури. Для контролю з окремих питань вона може створювати тимчасові
спеціальні і тимчасові слідчі комісії.
Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Конституцією, а
й регламентом та законом 'Про постійні комісії Верховної Ради України'.
117
Установчі функції парламенту
В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і судова гілки
влади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, що
влади не є незалежними у призначенні своїх посадових осіб. Парламенти, як і
глави держав, беруть участь у призначенні посадових осіб виконавчої влади і
суддів. Ця процедура є важливим елементом системи стримувань і противаг, що
встановлюється в державі для забезпечення неможливості концентрації влади
якоюсь з трьох незалежних гілок.
Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої влади
відрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні -
парламентська чи президентська республіка. Загалом, в парламентських
системах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бути
відправлені у відставку більшістю голосів членів парламенту. Там зазвичай
голови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту і
політичних партій ще до свого призначення. Фактично це дає можливість
членам парламенту і особливо представникам партій більшості отримувати
істотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.
В президентських системах голова виконавчої влади обирається на основі
загального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеного
терміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансу
міжвладних відносин дуже важливо, щоб парламент мав певні важелі впливу на
посадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.
В Південній Америці устрій більшості країн базується на президентській
системі, а процес затвердження парламентом кандидатур на урядові посади як
засіб парламентського контролю часто відсутній. Така система
встановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчої
влади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Таким
чином, президенти не відчували потреби дослухатися до думки законодавчих
органів.
У змішаних президентсько-парламентських системах механізми
парламентського контролю над призначення посадових осіб виконавчої влади
зазвичай обмежений окремими положеннями. Наприклад, в Німеччині парламент
призначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного
Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їх
затвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питань
висунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні на
суддівські посади судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.
В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верховного
суду, Генерального прокурора. Уповноваженого у справах банків і
страхування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищих
офіцерів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.
В Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, дипломатичних
представників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат
Аргентини має аналогічні повноваження.
У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федеральної ради
(кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ять
суддів Федерального суду у справах страхування.
В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Конституційного
суду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову
Національної ради з питань планування, а також членів різних державних
організацій.
Особливо складною є система контролю Конгресу США за призначенням
посадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став надзвичайно важливим
елементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновників
підлягають перевірці і затвердженню Сенатом, що є частиною процесу
призначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади
(міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральних
суддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно
500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваження
відхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його у
випадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватності
запропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету є
підзвітними голові виконавчої влади, президенту країни. Процес затвердження
посадових осіб у США вимагає, щоб
кандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, яку
вивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідного
профільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові та
етичні моменти біографії кандидата. Перевірка поданих в анкетах відомостей
здійснюється Федеральним бюро розслідувань. Після цього відбуваються
слухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.
Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залежно від ступеню
суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже
суперечливі кандидатури, слухання можуть розтягуватися на тижні і навіть
місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти
кандидатуру.
Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих президентом на
урядові посади відіграє важливу роль у збереженні американської політичної
системи. Новообраний президент швидко переконується, що ефективна
діяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчою
гілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавча
влади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з боку
президента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією,
а також із законодавчою владою, робить адміністрацію нездатною ефективно
функціонувати. Очевидно, що особи, що отримують призначення на посади в
уряді за допомогою процедури схвалення парламентом, повинні більш уважно
зважати на вимоги законодавчої влади.
В Україні Верховна Рада має наступні установчі функції відповідно до
статті 85 Конституції:
• надання згоди на призначення Президентом України прем'єр-міністра
України;
• призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів
Рахункової палати;
• призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини;
• призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного
банку України за поданням Президента України;
120
• призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку
України;
• призначення половини складу Національної ради України з питань
телебачення і радіомовлення;
• призначення на посади та припинення повноважень членів Центральної
виборчої комісії за поданням Президента України;
• надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад
Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду
державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і
радіомовлення України;
• надання згоди на призначення Президентом України на посаду
Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному
прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;
• призначення третини складу Конституційного Суду України;
• обрання суддів безстрокове;
• призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату
Верховної Ради України.
Важливою державотворчою функцією Верховної Ради є призначення виборів
Президента України, який обирається громадянами на основі загального,
рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на
п'ять років. Верховна Рада має право також усунути Президента України з
поста з застосуванням процедури імпічменту у випадку вчинення ним державної
зради або іншого злочину.
Відповідно до статті 92 Конституції України Верховна Рада може виключно
через закони унормовувати структуру і діяльність органів виконавчої влади,
національної безпеки, суду, прокуратури, органів дізнання і слідства,
нотаріату, органів і установ виконання покарань, адвокатури, статистики та
інформатики.
Верховна Рада України визначає територіальний устрій України, статус
столиці України, спеціальний статус міст України.
Верховна Рада України має право достроково припинити повноваження
Верховної Ради Автономної Республіки Крим за висновком Конституційного Суду
про порушення нею Конституції України або законів України.
Верховна Рада України затверджує структуру, чисельність, функції
Збройних Сил України, Служби безпеки України і Міністерства внутрішніх
справ України.
2.2.4. Бюджетне - фінансові функції парламенту
Бюджетно-фінансові функції парламенту полягають у розробці і
затвердженні національного бюджету. Це право обумовлюється Конституцією
країни, регламентом парламенту і законодавчими актами.
Парламент приймає Бюджетну резолюцію, яка встановлює основні показники
прибуткової і видаткової частин бюджету. Відповідно до прийнятої
парламентом Бюджетної резолюції уряд розробляє Державний бюджет, у якому
чітко визначає джерела і рівень фінансових надходжень, а також всі
необхідні витрати за певними категоріями і розподіл фінансів між
регіональними бюджетами.
Бюджет, розроблений урядом і узгоджений з бюджетним комітетом,
подається на розгляд парламенту. Парламент має певні часові межі для його
розгляду і прийняття. Неприйняття бюджету парламентом у багатьох країнах
призводить до відставки уряду.
Складення і затвердження бюджету є копіткою справою, що пов'язана з
вирішенням питань раціональності розподілу бюджетних коштів за категоріями
видатків та між регіональними бюджетами. В умовах дефіциту ресурсів і
розмаїття цілей політичних діячів, задіяних в процесі прийняття державного
бюджету важко досягти оптимальності розподілу грошей між відомствами,
установами, регіонами тощо.
Державний бюджет складається у відповідності до бюджетної системи
країни, системи оподаткування, рівня податків і зборів, засад створення і
функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків,
порядку утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу,
а також порядку випуску та обігу державних цінних паперів.
Організація державних надходжень і видатків через бюджет надає
можливість парламенту здійснювати постійний контроль діяльності уряду.
2.2.5. Внутрішньополітичні функції парламенту
Внутрішньополітичні функції парламенту визначаються конституцією
держави. Вони обумовлюються тими повноваженнями парламенту, які надаються
йому для забезпечення політичних, економічних, соціальних, культурних і
екологічних прав громадян.
Верховна Рада України має в цій сфері наступні повноваження:
• затвердження загальнодержавних програм економічного, соціального,
національно-культурного, науково-технічного розвитку, охорони
довкілля;
• затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не
підлягають приватизації;
• визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної
власності;
• прийняття відповідних законів щодо основ соціального захисту, форми
і виду пенсійного забезпечення, засад регулювання праці і
зайнятості, шлюбу сім'ї, охорони дитинства, материнства, виховання,
освіти, культури, охорони здоров'я, екологічної безпеки.
2.2.6. Зовнішньополітичні функції парламенту
Парламент може мати суттєвий вплив на ведення міжнародних справ
країною. В обсяг його повноважень входить визначення основних засад
зовнішньої політики. Однак парламенти непридатні для ведення повсякденної
роботи у сфері міжнародних відносин, для цього відповідні повноваження
надаються спеціальним державним установам виконавчої гілки влади
(наприклад, Міністерству закордонних справ).
Виконавча влада відповідає за ведення міжнародних справ, бо навіть
прогнозований перебіг подій на міжнародній арені потребує
негайної реакції. Міжнародні переговори, як правило, потребують фахівців-
дипломатів і конфіденційного обговорення. Парламент у такому режимі діяти
не може. Проте він слідкує за діями уряду на міжнародній арені, може
обговорювати політику і дії уряду, і навіть ініціювати свої власні
розслідування з приводу міжнародних проблем.
До повноважень парламентів належить також ратифікація міжнародних
договорів. У більшості країн з двопалатними парламентами договори
затверджуються на засіданнях нижньої палати. У Мексиці це право належить
Сенатові, а в Перу договори затверджуються на спільних засіданнях обох
палат. У Швейцарії найважливіші міжнародні договори повинні виноситися на
референдум на виогу не менше 50000 громадян. Інші угоди або договори можуть
виноситись на референдум за рішенням Федеральних зборів. Питання про участь
у таких організаціях, як Організація Об'єднаних Націй (00Н), підлягають
обов'язковому вирішенню через референдум.
Ратифікація міжнародних договорів, як правило, здійснюється простою
більшістю голосів. Однак є й винятки. Наприклад, Сенат США, який має
особливо великі повноваження у сфері ратифікації міжнародних договорів,
кожний договір, укладений президентом, повинен схвалити більшістю у дві
третини голосів. Так, після Першої світової війни Сенат не ратифікував
Версальський договір.
Ратифіковані міжнародні договори іноді вимагають внесення змін у діюче
законодавство. Тому при розгляді таких договорів парламенти перш за все
аналізують їх на відповідність конституції і діючому законодавству. При
невідповідності конституційним нормам договір не може бути ратифікованим,
що й мало місце при розгляді Версальського договору Сенатом Конгресу США.
Більшість парламентів створює комітети з закордонних справ, а в країнах
з двопалатними парламентами такі комітети створюються здебільшого кожною з
палат. Ці комітети можуть провадити розслідування міжнародних і відомчих
проблем, а також викликати міністрів і підлеглих їм посадових осіб для
свідчень.
Більшість конституцій країн розвинутої демократії надають урядові право
оголошувати надзвичайний стан. В умовах надзвичайного стану уряд повинен
мати можливості діяти швидко без уз-
годження своїх дій з парламентом. В деяких країнах, наприклад, Австрії,
Мальті, Мексиці і Сполучених Штатах Америки, право оголошувати війну
належить тільки законодавчому органові. Однак це положення в деяких з
вищезазначених країн можна процедурне обійти. Так, США вели корейську і
в'єтнамську війни без їх оголошення Конгресом. Внаслідок цього в 1973 році
Конгрес прийняв Закон про військові повноваження, який надав Конгресу
більших можливостей в сфері контролю за відправленням військ за кордон.
Верховна Рада України в області зовнішньополітичних відносин має
наступні повноваження:
• визначення засад зовнішньої політики;
• надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів;
• денонсація міжнародних договорів;
• прийняття законів про зовнішньополітичну і зовнішньоекономічну
діяльність;
• оглошення за поданням Президента стану війни і укладання миру;
• схвалення рішення Президента про використання Збройних Сил України
та інших формувань у разі агресії проти України;
• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам;
• про направлення підрозділів Збройних сил до інших держав;
• про допуск підрозділів інших держав на територію України;
Основа зовнішніх політико-правових відносин України закладена у
Декларації про державний суверенітет України, якою проголошено
рівноправність у зовнішніх зносинах і намір стати нейтральною позаблоковою
державою, яка безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі і
європейських структурах та визнає пріоритет загальноприйнятих норм
міжнародного права.
Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада
прийняла Постанову 'Про реалізацію Декларації про державний суверенітет у
сфері зовнішніх зносин' і зобов'язала Кабінет міністрів передбачити в
Державному бюджеті статтю видатків на зов-
нішньополітичну діяльність, розробити й подати на розгляд Верховної Ради
проекти законів, що мають регулювати зовнішньополітичні та
зовнішньоекономічні відносини з іншими державами, а також створити систему
підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин.
З часу здобуття незалежності України Верховна Рада прийняла низку
законів у сфері зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності:
• Про зовнішньоекономічну діяльність (16.04.1991р.);
• Про захист іноземних інвестицій в Україні (10.09.1991 р.);
• Про дію міжнародних договорів на території України (10.12.1991р.);
• Про внесення змін до закону України 'Про іноземні інвестиції' (14.10
1992р.);
• Про міжнародні договори України (22.12.1993 р.);
• Про режим іноземного інвестування (10.03.1996 р.);
• Про вступ України до Міжнародного валютного фонду (03.06.1992р.);
• Про вступ України до Міжнародного банку реконструкції та розвитку
(03.06.1992 р.);
• Про вступ України до Міжнародної фінансової корпорації
(03.06.1992р.);
• Про вступ України до Міжнародної асоціації розвитку та
багатостороннього агенства по гарантіях інвестицій (03.06.1992р.);
• Про міжнародний комерційний арбітраж (24.02.1994 р.).
Укладені і ратифіковані Верховною Радою міжнародні договори становлять
невід'ємну частину законодавства України.
Верховна Рада України приєдналася до 6 міжнародних конвенцій з питань
боротьби зі злочинністю, до конвенцій і договорів з проблем екології.
Верховна Рада України прийняла закони про приєднання до Договору про
нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року, Віденської конвенції
про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Генеральної угоди про
привілеї та імунітет Ради Європи 1949 року.
126
Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями,
такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Європи, Організацією з безпеки
та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Парламентською Асамблеєю Чорноморського
економічного співробітництва (ПАЧЕС), Міжпарламентською Асамблеєю країн
Співдружності Незалежних Держав (МПА) тощо.
Виконуючи роботу у відповідних комітетах Верховної Ради України,
народні депутати мають можливість брати участь у роботі міжнародних
парламентських асоціацій. Ці асоціації організують конференції, семінари,
провадять інші види діяльності, під час яких парламентарі країн-членів цієї
оргнанізації отримують нагоду зустрічатися зі своїми колегами, знайомитися
з проблемами одне одного й обговорювати питання, що становлять спільний
інтерес. Такі зустрічі можуть впливати на рішення, що приймаються Верховною
Радою.
2.3. ВІДНОСИНИ МІЖ ЗАКОНОДАВЧОЮ І ВИКОНАВЧОЮ ГІЛКАМИ ВЛАДИ
2.3.1. Парламенти у системі органів державної влади країн розвинутої
демократії
Парламенти відіграють визначну роль у системі державного управління.
Саме вони забезпечують і гарантують демократичний устрій.
Парламенти мають різний вплив на дії виконавчої і судової влад, а отже
і на суспільно-політичне життя країни. Це обумовлено положеннями
конституції держави, а саме, тими повноваженнями, які надані парламенту у
системі державного управління. Як було зазначено вище, демократичні
суспільства знають три форми державного правління: парламентська
республіка, президентська республіка і парламентсько-президентська
республіка.
В Канаді глава держави (Генерал-губернатор) призначається королевою
Великобританії, у Великобританії главою держави є монарх. Ці держави мають
парламентську форму правління. У них кабінети міністрів і парламент
контролюються однією партією або коаліцією партій. Парламент обирає прем'єр-
міністра, який одно-
ВИСНОВОК
Підсумовуючи ггцмдіту, зазначимо, що хоча парламентський спосіб прийняття
Конституції України певною мірою зберіг законодавчу гілку від того
усіченого державно-правового статусу, який був змодельований президентським
проектом Основного Закону і намічався для прийняття його непарламентським
шляхом, через референдум, перспектива подолання Верховною Радою
антидемократичної тенденції зниження її ролі в системі розподілу влад і на
базі нової Конституції пов'язана з дуже великими труднощами. Як свідчить
здійснений аналіз, конституційний аспект проблеми в недосконалості,
прогалинах та обмеженості конституційних гарантій розвитку українського
парламентаризму.
Зміцнення позицій Верховної Ради вимагає інтенсивних, конструктивних та
всебічних зусиль, покликаних добудувати та вдосконалити правовий фундамент
становлення і розвитку парламентських інститутів шляхом: 1) змін та
доповнень Конституції; 2) розробки і прийняття конституційних законів та
інших актів; 3) тлумачення Конституції, особливо системного. Цілісна
система правового забезпечення діяльності Верховної Ради має вибудувати
міцний заслін наступу і натиску на парламентаризм, закріпити всебічні,
суворі і повні нормативні гарантії, які б, з одного боку, гарантували
провідне місце законодавчої влади в державному механізмі, а з іншого —
забезпечували повнокровне і ефективне зідйснення Верховною Радою
загальновизнаних світом парламентських прерогатив, зокрема:
прийняття законів, бюджетна та структуроутворююча сфери, парламентський
контроль.
Інший напрямок зміцнення парламентських інститутів в існуючих умовах
правового поля міститься в практичній площині. І все ж таки не звертаючи
уваги на недоліки, недосконалість і прогалини нормативної бази, необхідно
наполегливо і динамічно розгортати широку і ефективну діяльність Верховної
Ради у всіх сферах, що класично притаманні парламентам. Конкретні позитивні
результати практичної роботи загальнодержавного органу народного
представництва неодмінно змінять співвщношення конституційної моделі
Верховної Ради і фактичної на користь останньої.
Такий підхід до заповнення конституційних прогалин не тільки можливий,
але й реальний. Прикладом в досліджуваному контексті може служити
Французька Республіка. Адже в умовах авторитарної Конституції 1958 р.
еволюція П'ятої республіки дещо пом'якшила авторитарні риси
напівпрезидентського режиму. Про це свідчить
те, що після де Голля помітно посилились де-факто політичні позиції
парламенту15. Як стверджує французький дослідник державності П'ятої
республіки, практика подолала навіть конституційну заборону на прийняття
парламентом законів поза закритим переліком питань, окреслених — ст. 34
Конституції. 'Сьогодні мало що залишилось від принципу, який визначав
сферу, що резервувалась законом,— пише проф. Ф. Ардан.— Розробники
Конституції 1958 р. намагались обмежити сферу, в рамках якої парламент міг
би здійснювати свою законотворчість, але зрештою жодна із зацікавлених
сторін не стала вимагати неухильного виконання їх волі'16. Т У більш
широкому плані проблеми розвитку українського парламентаризму як важливого
віддзеркалення і водночас підтримки свободи суспільства пов'язуються з
парламентським правом.
Юридична теорія, державно-правова практика, а також правосвідомість
суспільства сьогодні, здається, одностайно сприймають ідею щодо існування в
Україні нової наукової і правової матерії. Але різні аспекти даної проблеми
продовжують дискутуватись, відбувається пошук рішень, пов'язаних з місцем
парламентського права в загальній системі українського права,
співвідношенням конституційного (державного) і парламентського права.
Найбільш можливим уявляється бачення парламентського права в якості під-
галузі конституційного (державного) права.
Становлення і динамізація парламентського права, посилення його
позитивного впливу на формування і еволюцію парламентських інститутів,
підвищення ефективности їх діяльності на сучасному етапі і в прогностичному
плані висувають нагальну потребу кодифікації парламентського законодавства.
При цьому визначення парламентського права підгалуззю конституційного
(державного) права аж ніяк не міняє висновок щодо потреби кодифікації
парламентського законодавства. Адже правові системи зарубіжних держав мають
кодекси у більш вузькіх сферах17.
Здійснення кодифікації парламентського права диктує гостру
необхідність, по-перше, розробки концепції даної кодифікації. По-друге,
радикального реформування діючих актів, що регламентують суспільні
відносини у сфері парламентського права з метою приведення їх у
відповідність з Основним Законом. По-третє, підготовки нових правових форм,
спрямованих на регулювання організації та функціонування парламентських
інститутів.
При цьому слід наголосити, що реалізація Конституції з точки зору
побудови законодавчого забезпечення діяльності Верховної
42
Ради обумовлює проведення широкого фронту робіт по створенню нових
законодавчих актів. Під таким кутом зору назвемо тільки низку правових
форм, побудова яких безпосередньо зафіксована у розділі IV Конституції —
'Верховна Рада України' (правда, конкретні найменування, на жаль, не
закріплені), або витікає із змісту даного розділу: закон про несумісність
депутатського мандату з іншими видами діяльності (ст. 78, 81); закон про
запит народного депутата України (ст. 86); закон про Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини (ст. 101), закон про регламент
Верховної Ради та інші.
В теоретичному плані просування у вирішенні складної, багато-аспектної
і актуальної проблеми динамізації українського парламенту викликає нагальну
необхідність розгортання і поглиблення наукових досліджень у цій сфері, а
також видання відповідних праць. В такому плані дивує, що підготовлена і
рекомендована до друку вченою радою Інституту держави і права монографія
'Законодавча влада України' ніякого просування до видання не одержала.
Рішення такого масштабного завдання, яким є становлення і розвиток
українського парламентаризму, потребує зусиль всього суспільства. В такому
руслі корисним і раціональним уявляється створення конструктивного,
широкого руху за формування, зміцнення і розвиток парламентських інститутів
в Україні. Він міг би об'єднати народних депутатів, вчених, державних і
громадських діячів, представників всіх прогресивних верств суспільства.
*/********************************************************************
Л.13. УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ З ПРАВ ЛЮДИНИ
Посада уповноваженого з прав людини (омбудсмена) існує в багатьох
країнах світу. Вона вперше була введена у Швеції в 1809 році. Основною
функцією обмундсмена тоді був нагляд за правосуддям. Тепер у переважній
більшості країн основною функцією ом-будсменів є контроль за діяльністю
адміністрацій, тобто органів виконавчої влади.
Уповноважений з прав людини не втручається у справи суду і органів
місцевого самоврядування. Він не може видавати приписи чи анулювати рішення
адміністративних органів.
В Англії, наприклад, омбудсмен має право викликати службовців
виконавчої влади і надати їм відповідні рекомендації щодо захисту
порушеного права. Відповідно, Посередник у Франції і Народний захисник в
Іспанії здійснюють нагляд за діями державної адміністрації. Вони мають
право доступу до документів, дають рекомендації щодо справедливого
вирішення скарг, можуть порушувати справу про відповідальність будь-яких
посадових осіб. В деяких країнах (Фінляндія, Польща) омбудсмен може
оскаржувати дії недержавних органів, опротестовувати рішення суду.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини керує інституцією,
яка не входить до структури Верховної Ради. Це самостійний конституційний
орган влади. Він функціонує при Верховній Раді незалежно від державних
органів та посадових осіб. По відношенню до нього Верховна Рада виступає як
вищий орган управлін-
ня. Його діяльність 'доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і
свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду
компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення
порушених прав і свобод ' (стаття 4 закону 'Про Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини').
У Законі, який було прийнято Верховною Радою 23 грудня 1997 року,
зазначається, що 'парламентський контроль за додержанням конституційних
прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території
України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений
Верховної Ради України з прав людини' (стаття 1).
Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений є:
• захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією
України, законами України та міжнародними договорами України;
• додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина
суб'єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону;
• запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або
сприяння їх поновленню;
• сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини
і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними
стандартами у цій галузі;
• поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в
галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;
• запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною
своїх прав і свобод;
• сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної
інформації про особу.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право (за
статтею 13 Закону):
• невідкладного прийому вищими посадовами особами держави, керівниками
органів місцевого самоврядування;
234
• бути присутніми на засіданнях Верховної Ради, Кабінету міністрів,
Конституційного Суду, Верховного Суду, суддів загальної юрисдикції;
• безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого
самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм
власності;
• на ознайомлення з документами, включаючи документи органів прокуратури
і судів;
• вимагати від посадових осіб органів державної влади і органів
місцевого самоврядування проведення перевірок діяльності
підконтрольних їм підприємств, установ і організацій;
• запрошувати посадових осіб і громадян України для отримання
від них пояснень щодо обставин, що перевіряються;
• відвідувати місця попереднього ув'язнення і установи
відбування покарань засудженими, установи примусового лікування;
• бути присутніми на засіданнях судів усіх інстанцій;
• перевіряти стан додержання встановлених прав людини і
громадянина державними органами, що здійснюють опе-ративно-розшукову
діяльність
Уповноважений Верховної Ради з прав людини представляє Верховній Раді
України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод
людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого
самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від
форм власності.
3.14. РАХУНКОВА ПАЛАТА
В більшості країн світу парламентами утворені спеціальні структури, які
покликані контролювати витрачання грошей державою. Ці структури є
незалежними від законодавчої і виконавчої влади інституціями або підвладні
парламенту.
Справа в тому, що громадяни країни платять податки у вигляді грошей,
які стають державними. У США, наприклад, надходження до бюджету в 1999 році
становили 1624 млрд. дол. Для ефективного функціонування системи державного
управління ці гроші повинні витрачатися раціонально, під контролем
незалежних структур.
В Україні такою структурою є Рахункова палата. Вона здійснює контроль
за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради
(стаття 98 Конституції України). Проте Рахункова палата не є органом
Верховної Ради. Це самостійний конституційний орган, діяльність якого
регулюється законом.
Рахункова палата контролює Державний бюджет, державні бюджетні і
позабюджетні фонди, внутрішні і зовнішні позички. Рахункова палата визначає
законність, ефективність і доцільність використання коштів.
Контрольно-ревізійна діяльність Рахункової палати направлена на
контроль використання і проходження коштів, починаючи з Державного бюджету
і закінчуючи конкретним використанням на підприємстві промисловості,
установі освіти, науки, медицини.
Рахункова палата має справу з державним казначейством, постійно отримує
інформацію про проходження платежів. Вона слідкує за пропорційністю
фінансування статей бюджету, пропорційністю фінансування головних
розпорядників коштів, яких в Україні 247.
Рахункова палата аналізує і контролює все, що пов'язане із формуванням,
обслуговуванням та погашенням державного внутрішнього і зовнішнього боргу
України., проблемами повернення кредитів, у тому числі і кредитів під
гарантію уряду.
Рахункова палата раз на квартал робить аналіз виконання Державного
бюджету і подає матеріали у Верховну Раду. Вона здійснює експертизу та
аналіз проекту Державного бюджету на наступний рік.
Рахункова палата - один з важливих інститутів демократичного
суспільства України.
236
Конституція України 1996 р. вперше в історії української конституційної
правотворчості інституціювала єдиний загальнонаціональний представницький і
законодавчий орган України — Верховну Раду України — парламент (ст. 75).
Парламент — невід'ємний атрибут кожної демократичної держави і є
загальнонаціональним представницьким органом влади країни, який обирається
населенням (корпусом виборців), а інколи частково призначається. Це —
загальновизнане положення світового конституціоналізму.
В якості державно-правового інституту парламент має багатовікову
історію. Його виникнення сягає XII—XIII ст. Першими були англійський
парламент та іспанські кортеси. Історія сучасного парламенту починається з
епохи буржуазних революцій, і за всі часи парламент був і залишається
найважливішою формою опосередкованого здійснення народом належної йому
влади. Іншого механізму світова цивілізація не винайшла.
Парламентаризм — фундаментальна цінність світової цивілізації. Ось чому
неможливо переоцінити значення такої історичної констатації, як визначення
Верховної Ради України парламентом. Конституювання загальнонаціонального
представницького органу українського народу парламентом — необхідна
передумова і водночас гарантія становлення і розвитку парламентських
інститутів в Україні як на сучасному етапі, так і на майбутнє. Важливість і
необхідність проведення курсу на їх зміцнення обумовлена тим, що
парламентаризм є одним із стрижневих показників і водночас підтримкою
свободи людини і свободи суспільства, демократичного розвитку країни.
Звідси випливає, як важливо і актуально сьогодні осмислити проблеми
життєдіяльності українського парламенту. Аналіз відповідної проблематики
сприятиме розвиткові теоретичного забезпечення республіканського
парламентаризму, реалізації Конституції, а також допоможе подальшому
розширенню і зміцненню правового фундаменту організації і діяльності
Верховної Ради, її органів і депутатів, удосконаленню і динамізації
парламентської практики.
ВСТУП
Парламент - це виборний колегіальний орган, який має переважні права у
сфері законотворчості. Завдяки парламенту у країні створюються,
розвиваються і зберігаються демократичні форми прав-ління.Роль парламенту в
житті суспільства кожної країни є різною. Проте у діяльності парламентів
світу є багато спільного, що заслуговує на вивчення і використання набутого
досвіду в діяльності інших законодавчих органів.
Перш за все слід усвідомити, що ідеали справедливості, природних прав і
свобод людини можуть бути втілені у життя тільки тоді, коли держава
базується на принципах народовладдя і розподілу державної влади на
законодавчу, виконавчу та судову. Ці принципи, вперше проголошені
Ш.Монтеск'є і Е.Сієсом, були зафіксовані у Конституції США, прийнятій у
1787 році. Вони стали наріжним каменем для конституцій країн Європи, що
створювалися в результаті буржуазних революцій XIX століття. Як показав
досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є підвалиною
демократичних свобод суспільства, ефективними інституціями, що протидіють
узурпації влади однією особою чи групою осіб .Парламенти є центром
ідеологічної сфери, ареною для постійних дебатів щодо суспільно-політичного
устрою держави, на якій партійні лідери та суспільні діячі мають можливість
постійно переконувати виборців у необхідності змін у відповідності до своїх
програм, щоб в результаті демократичної боротьби отримати владу із рук
народу.
У цьому плані діяльність Верховної Ради України дещо відрізняється від
діяльності парламентів країн розвинутої демократії. Якщо в останніх
боротьба йде навколо вдосконалення існуючих суспільних відносин, покращення
економічного та екологічного стану держави тощо, то у Верховній Раді
ідеологічні дебати спрямовані на становлення нових суспільних та владних
відносин в умовах широкомасштабних політичних, економічних та соціальних
перетворень. Однією з характерних рис цього процесу є намагання
представників лівих партій повернутися до старого суспільного ладу.
До 1996 року Верховна Рада України працювала згідно з Конституцією 1978
року, до якої періодично вносилися зміни, щоб відобразити зміни політичного
та суспільного характеру, що відбувалися на той час в Україні. 28 червня
1996 року Верховна Рада в результаті напружених дебатів схвалила нову
Конституцію України, яка визначила місце парламенту в державному управлінні
і його повноваження.
Дана книга є аналітичним викладом досягнень і прорахунків у процесі
становленні парламентаризму в Україні на основі діяльності Верховної Ради
України за дев'ять років (1991-1999). Для кращого розуміння динаміки
розвитку і становлення Верховної Ради як парламенту автори використовують
порівняльну методологію в контексті основних моментів діяльності
парламентів країн розвинутої демократії, в яких парламентська практика
розвивалась і вдосконалювалась на протязі багатьох століть.
Книга починається з історичного огляду становлення парламентаризму у
світі загалом і становлення законодавчої влади в Україні зокрема/Діяльність
Верховної Ради, парламентських комітетів та народних депутатів аналізується
у порівнянні з відповідними інституціями парламентів країн розвинутої
демократії з метою використання в Україні їх багаторічного досвіду.
Звичайно, зарубіжний досвід не може бути зразком для прямого запозичення і
бездумного копіювання, однак застосування порівняльного аналізу дозволяє
його сприйняття й використання для розвитку Верховної Ради як одного з
основних елементів системи державної влади в Україні.
Основою для написання книги стали матеріали Програми сприяння
парламентові України, перекладені на українську мову Віктором Поліщуком,
Абрамом Волошиним, Валентином Давидовим, Зіною Кравець, Людмилою
Лісковською, Оленою Скрипкою, а також статті до окремих тем, які надали
співробітники університету штату Індіана Тревор Браун ('Еволюція Конгресу
США'), Едуард Рахімкулов ('Процес прийняття закону про бюджет', 'Парламент
і регіони'), Ірина Хмелько ('Апарат парламентів'), Володимир Пігенко
('Проблеми утворення парламентської більшості', 'Роль Глави держави у
законодавчому процесі') і Світлана Свєтова ('Роль депутатів у процесі
лобіюван-
